Het wetenschapsbeleid en innovatiebeleid

Het Coalitieakkoord 2021 – 2025 ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ vormt het uitgangspunt voor het wetenschapsbeleid van het huidige (demissionair)kabinet. Het akkoord zet met name in op een kenniseconomie met investeringen in vrij en ongebonden onderzoek en ontwikkeling. Eén van de acties is het instellen van een fonds waarin in totaal € 5 miljard geïnvesteerd wordt gedurende 10 jaar. De belangrijkste doelen daarvan zijn: de achtergebleven investeringen in onderzoek inhalen, de onderzoeksinfrastructuur verder versterken, de kwaliteit van hoger onderwijs en wetenschap versterken, de werkdruk verlagen en ruimte geven voor ongebonden onderzoek.

Andere aandachtspunten in het akkoord zijn het vergroten van de voorspelbaarheid van de bekostiging door het weghalen van de prikkel op hogere instroom, de vaste voet herzien en verhogen, en een betere balans tussen de eerste en tweede geldstroom. Zo is er meer ruimte om de werkdruk aan te pakken, vaste contracten te bieden en een evenwichtig aanbod in krimpregio’s te behouden.

In de Hoofdlijnenbrief aan de Tweede Kamer (1 april 2022) is het coalitieakkoord voor hoger onderwijs en wetenschap in onderlinge samenhang uitgewerkt. De brief gaat in op de huidige uitdagingen in het hoger onderwijs en wetenschap en op de ambitie: “Doel is een sterk en duurzaam stelsel van hoger onderwijs en wetenschap waarmee Nederland in de volle breedte van onderwijs en onderzoek hoge kwaliteit biedt en waarbij kennisinstellingen en regio’s hun onderscheidende sterktes maximaal benutten. Hierdoor kan Nederland zich op een groot aantal thema’s internationaal onderscheiden en kan de maatschappelijke impact van ons stelsel van hoger onderwijs en wetenschap en de publieke erkenning daarvan groeien, ten behoeve van brede welvaart in Nederland”.  

In de Beleidsbrief hoger onderwijs (17 juni 2022) zijn de drie hoofddoelen voor een toekomstbestendig stelsel uit de Hoofdlijnenbrief als volgt nader uitgewerkt:

1. Een gezond en sterk fundament: Alleen met een gezond en sterk fundament kan het stelsel van hoger onderwijs en wetenschap de maatschappij blijven voorzien van baanbrekend onderzoek, kwalitatief hoogstaand onderwijs, inzicht in maatschappelijke oplossingen en brede duurzame welvaart. Dit vereist:

• Investeringen in de basis. Extra financiering gaat naar het hoger onderwijs voor starters- en stimuleringsbeurzen, sectorplannen, praktijkgericht onderzoek, onderzoeksinfrastructuur en matching voor honoreringen in het Europese kaderprogramma Horizon Europe. 
• Rust en ruimte in het onderwijs. Herintroductie van de basisbeurs, verkenning van de uitvoering van de maatregel over het bindend studieadvies, inzet op onderwijskwaliteit, nadere uitwerking van een systeem van Instellingsaccreditatie, hoe om te gaan met de grote aantallen (internationale) studenten en een (middel)lange termijnaanpak COVID-19.
• Positionering hoger beroepsonderwijs. Extra investeringen voor onder meer het verbeteren van de aansluiting mbo-hbo, voor het versterken van de aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt bij hbo-opleidingen voor beroepen in de tekortsectoren gezondheidszorg, onderwijs, en bèta en techniek, en voor het praktijkgericht onderzoek.

2. Ruimte geven aan divers talent: Talent moet de volle ruimte krijgen. Van jong tot ervaren, met verschillende achtergronden, perspectieven en loopbaanpaden. Het gaat daarbij ook om het aantrekken en vasthouden van internationaal toptalent. De doelstelling om de ruimte voor divers talent te vergroten, is afgeleid van de opgaven in het Coalitieakkoord om studentenwelzijn te verbeteren, de werkdruk te verlagen en ongebonden onderzoek te versterken. Ook vraagt het Coalitieakkoord aandacht voor kansenongelijkheid, stagediscriminatie en sociale veiligheid. De aanpak voor divers talent omvat:

• Veiligheid en welzijn. Extra geld voor sociale veiligheid en uitwerking van een integrale aanpak met daarin zowel nieuwe als lopende initiatieven. Werken aan diversiteit en inclusie in het hoger onderwijs en onderzoek, op basis van de ambities die zijn geformuleerd in het "Nationale actieplan voor meer diversiteit en inclusie". Investeren in de ontwikkeling van een integrale aanpak voor studentenwelzijn. Terugdringen van de werkdruk, bijvoorbeeld door te investeren in starters- en stimuleringsbeurzen en sectorplannen.
• Talentontwikkeling stimuleren en financieren. Via gerichte impulsen voor onderzoekers, zoals de open competitie van NWO en via het landelijke programma Erkennen en Waarderen.
• Vergroten van de maatschappelijke impact van hoger onderwijs en onderzoek: zowel de maatschappelijke impact van het stelsel van hoger onderwijs en wetenschap en de publieke erkenning daarvan moeten groeien.
• Aansluiting van onderwijs op de veranderende arbeidsmarkt. Versterken van het beroepsonderwijs door samenwerking in de regio en investeren in opleidingen voor beroepen in tekortsectoren. Er komt een impuls voor het beroepsonderwijs voor vitalisering van krimpregio’s. Sturen op een macrodoelmatig opleidingsaanbod en inzetten op flexibeler onderwijs.
• Kennisketen en ecosystemen. Investeren in de hele kennisketen, van fundamenteel onderzoek tot innovatie. Versterken van de Nederlandse deelname aan Europese partnerschappen binnen Horizon Europe, met extra middelen. Werken aan een rijksbrede aanpak om de kennisveiligheid te verhogen. Investeringen in onderzoek aan maatschappelijke uitdagingen.
• Kennis delen en benutten. Open science en open education moeten de norm worden. OCW wil de kennisoverdracht en maatschappelijke impact versterken met een nieuw centrum gericht op het verder versterken van wetenschapscommunicatie.

Om zicht te houden op de voortgang van alle plannen en om te kunnen verantwoorden, monitoren en evalueren is bovenstaand beleid uitgewerkt in een Bestuursakkoord (juli 2022) met de Vereniging Hogescholen (VH) en de Universiteiten van Nederland (UNL). Hierin zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over de inzet van middelen en over indicatoren om het beleid te monitoren.

Tot slot zijn er een aantal vraagstukken over de toekomstbestendigheid van het stelstel, die een verdere doordenking vragen. Daarvoor is  een “Toekomstverkenning voor middelbaar beroepsonderwijs, hoger onderwijs en wetenschap” (september 2023) gedaan.

Instrumenten wetenschapsbeleid

De overheid speelt op drie manieren een rol in het wetenschapsbeleid, namelijk via financiering, wet- en regelgeving en in de dialoog met betrokkenen.

1. Financiering

De overheid financiert de instellingen voor hoger onderwijs (de universiteiten, de universitaire medische centra en de hogescholen) en een aantal onderzoeksinstituten (zoals de instituten voor toegepast onderzoek (TO2), het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI)) op basis van een directe en structurele bijdrage, met als belangrijk doel het in stand houden van de onderzoeksinfrastructuur. Daarnaast besteedt de overheid rechtstreeks onderzoek aan onderzoeksinstituten op basis van projecten of programma's en financiert ze op een indirecte wijze onderzoek via de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO).

2. Wet- en regelgeving

Een aantal wetenschapsorganisaties heeft directe banden met de overheid. Naast een financieringsrelatie bestaat er vaak ook een relatie die is gebaseerd op wet- en regelgeving. Dit geldt bijvoorbeeld voor de universiteiten en de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschap (KNAW), de Adviesraad voor Wetenschap, Technologie en Innovatie (AWTI), NWO en de rijkskennisinstellingen, waaronder Nederlandse Organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (TNO). In de wetgeving zijn de taken, verantwoordelijkheden en activiteiten van de betrokken organisaties vastgelegd. Daarnaast is de rol (bevoegdheden) van de overheid ten aanzien van de organisatie vastgelegd, zoals het doen van benoemingen of het vaststellen van documenten. Met de komst van het bedrijvenbeleid en de topsectoren-aanpak in 2010 (zie hieronder) heeft het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) de verantwoordelijkheid voor de aansturing van de TO2-instituten. De uitzondering hierop is Wageningen Research, dat weer onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) valt, sinds LNV in oktober 2017 weer een afzonderlijk departement is geworden. Dit gebeurt in overleg met de Minister van EZK vanuit diens systeemverantwoordelijkheid voor toegepast onderzoek. 

3. Bestuurlijk overleg met wetenschapsorganisaties

Dialoog en overleg zijn belangrijk in de relatie tussen overheid en instelling. In die dialoog kunnen nadere afspraken worden gemaakt, kunnen problemen worden besproken, of andere zaken aan de orde komen.

Overzicht beleid en financiers publiek onderzoek

Aanvullend op het wetenschapsbeleid is er in Nederland beleid gericht op innovatie (sinds 2010 onderdeel van het bedrijvenbeleid). Voor 2011 was de verantwoordelijkheid voor het innovatiebeleid verspreid over verschillende departementen. Met het aantreden van kabinet-Rutte I in 2010 werd deze verantwoordelijkheid ondergebracht bij één ministerie (het toenmalige ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, nu EZK). Zo werd de basis gelegd voor een meer integraal beleid, waarbij het specifieke beleid van innovatieprogramma’s werd vervangen door een aanpak voor negen zogenoemde topsectoren. Topsectoren zijn gebieden waarin het Nederlandse bedrijfsleven en onderzoekscentra wereldwijd toonaangevend zijn. Voorbeelden zijn Agri & Food, Chemie en Water.

In een topsector werken bedrijven, kennisinstellingen en overheden samen binnen de zogenaamde 'gouden driehoek'. De topsectorenaanpak is gericht op het aanpakken van knelpunten die de groei van deze sectoren belemmeren en op het stimuleren van publiek-private samenwerking. Topsectoren hebben een of meerdere Topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI’s). Dit is een verband waarin bedrijven, kennisinstellingen en de overheid samenwerken. In totaal zijn er vijftien verschillende TKI’s, met elk een eigen onderzoeksagenda en doelstellingen.

Na vijf jaar, in 2017, is de topsectorenaanpak geëvalueerd. Uit de evaluatie bleek dat de aanpak op verschillende vlakken doeltreffend is geweest, maar dat de topsectorenaanpak duidelijker gekoppeld kan worden aan maatschappelijke uitdagingen. De topsectorenaanpak werd na 2017 verder doorgezet, maar in de vernieuwde aanpak is er meer aandacht voor maatschappelijke uitdagingen. Dit resulteert in het 'missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid'. 

Naar een missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid

De topsectorenaanpak werd in het regeerakoord uit 2017 verder doorgezet, maar in de vernieuwde aanpak is er meer aandacht voor maatschappelijke uitdagingen. Dit resulteert in het 'missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid'. Deze nieuwe aanpak kondigde het kabinet destijds aan in de kamerbrief "Naar Missiegedreven Innovatiebeleid met Impact". Het missiegedreven innovatiebeleid houdt in dat er concrete doelen worden geformuleerd in combinatie met een integrale aanpak, waarbij publiek-private samenwerking een centrale rol speelt.

Daarnaast zet het kabinet in op de ontwikkeling van zogenaamde sleuteltechnologieën. Dit zijn technologieën die van belang zijn voor de Nederlandse economie of die actuele en toekomstige maatschappelijke uitdagingen kunnen oplossen. Voorbeelden hiervan zijn fotonica, ICT, kunstmatige intelligentie en nano-, quantum- en biotechnologie.

Eind 2022 is het kabinet met een verdere uitwerking gekomen van het missiegedreven innovatiebeleid, waarmee de huidige vijf maatschappelijke thema’s zijn geformuleerd. Daarnaast wil het kabinet meer aandacht geven aan valorisatie en marktcreatie. In samenwerking tussen verschillende ministeries en de topsectoren zijn de volgende vijf centrale missies geformuleerd, die samen uit 25 ambitieuze doelen bestaan:

1. Energietransitie: Nederland klimaatneutraal in 2050.
2. Circulaire economie: Nederland volledig circulair in 2050.
3. Landbouw, Water en Voedsel: Een vitaal landelijk gebied en een veerkrachtige natuur in een klimaatbestendig Nederland. Water en bodem zijn sturend, het landbouw en voedselsysteem is duurzaam en gezond en de delta is veilig.
4. Gezondheidzorg en Zorg: Mensen in Nederland leven 5 jaar langer gezond en er zijn 30% minder gezondheidsverschillen tussen sociaal-economische groepen in 2040.
5. Veiligheid: Nederlands is veilig en weerbaar tegen externe dreigingen en ondermijnende criminaliteit, zowel in de fysieke omgeving als het digitale domein.

Deze missies zijn richtinggevend voor de Kennis en Innovatie Agenda’s (KIA’s) die worden opgesteld door de topsectoren. Binnen een KIA geven de betrokkenen aan op welke opgaven ze de komende jaren willen inzetten en wat daarbij de prioriteiten zijn. In totaal zijn er acht KIA’s opgesteld: één voor elk maatschappelijk thema en  drie thema-overstijgende KIA’s voor sleuteltechnologieën, digitalisering en maatschappelijk verdienvermogen. De KIA maatschappelijk verdienvermogen heeft als doel  de opschaling van innovatie te versnellen en daarmee tot grotere maatschappelijke impact te komen. De betrokken partijen hebben eind 2023 een nieuw Kennis- en Innovatieconvenant (KIC) opgesteld voor de periode 2024-2027. Het KIC bevat afspraken met ruim 2.200 bedrijven, kennisinstellingen en overheden over welke investeringen gedaan zullen worden om de KIA’s uit te voeren.

In de huidige KIC is afgesproken dat er gezamenlijk 5,7 miljard euro zal worden geïnvesteerd. Hiervan komt 4,3 miljard euro, of 75%, uit publieke middelen en de rest uit bedrijven.

Instrumenten innovatiebeleid

Het innovatiedeel van het bedrijvenbeleid van EZK bestaat uit generieke instrumenten voor alle innovatieve bedrijven en specifieke instrumenten die met name gericht zijn op de topsectoren en het adresseren van maatschappelijke uitdagingen. Kern van het specifieke beleid is publiek-private samenwerking (PPS) bevorderen. Hieronder komen enkele generieke en specifieke instrumenten aan bod. Meer informatie is opgenomen in de begroting van EZK en op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).

In het kader van het Nationaal Groeifonds zal er komende jaren ook worden geïnvesteerd in onderzoek en innovatie. Voor de pijler R&D en innovatie is in 2021 voor de eerste ronde € 1,35 miljard toegekend/gereserveerd voor vijf verschillende projecten. Voor de gehele looptijd van het Nationaal Groeifonds is € 6,7 miljard beschikbaar over de periode 2021-2025.

Actieplan Innovatie en Valorisatie

Nederland heeft een relatief hoge wetenschappelijke impact. De bijdrage van de opgedane kennis aan maatschappelijke ontwikkelingen en de economie is in Nederland juist relatief laag. Dit wil zeggen dat de wetenschappelijke kwaliteit van Nederlands onderzoek erg goed is, maar dat Nederland laag scoort als het om valorisatie van de opgedane kennis gaat. De ministeries van OCW en EZK hebben daarom een gezamenlijk actieplan Innovatie en Valorisatie opgesteld, naar aanleiding van het AWTI-advies ‘Kansen pakken met kennis’.

De bedoeling is om met dit plan onder andere interactie tussen onderzoekers en ondernemers te vergroten, alsmede het dichterbij brengen van de doelstelling om 3% van het bbp aan onderzoek en ontwikkeling te besteden. Verder is er speciale aandacht voor internationale samenwerking, in het bijzonder in Horizon Europe projecten. Tabel 1 geeft een overzicht van de doelstellingen binnen het actieplan valorisatie. De concrete initiatieven zijn te vinden in de ‘kamerbrief met Actieplan innovatie en valorisatie’.

1. Generieke instrumenten

1a. WBSO

Sinds 1994 bestaat er een fiscale facilitering van R&D, via de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO). De WBSO is een fiscale stimuleringsregeling waarmee de Nederlandse overheid een deel van de loonkosten en andere kosten voor R&D compenseert. De WBSO is bestemd voor Nederlandse bedrijven die onderzoeks- of ontwikkelingsprojecten uitvoeren, variërend van starters en kleine zelfstandigen tot multinationals in elke bedrijfssector. De verrekening van het daadwerkelijke voordeel van de fiscale instrumenten vindt plaats via de aangifte bij de Belastingdienst. De RVO voert de WBSO uit.

1b. Innovatiebox

Dit fiscale instrument is ook gericht op het stimuleren van innovatief onderzoek door bedrijven. De Innovatiebox verlaagt de vennootschapsbelasting voor winsten uit innovatieve activiteiten, die afkomstig zijn uit WBSO-projecten of octrooien. Dit instrument levert zo een belastingvoordeel op voor bedrijven. De Innovatiebox valt onder de beleidsmatige verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën; het EZK is inhoudelijk nauw betrokken. 

1c. Ondernemersrisicofinanciering

Een andere grote component ter bevordering van innovatie bestaat uit de middelen die EZK inzet om problemen op de kapitaalmarkt te verkleinen voor het innovatieve MKB, in verschillende stadia van ontwikkeling. Het doel is om de toegang tot risicokapitaal te vergroten voor ondernemers. Hieronder vallen het Dutch Venture Initiative, het Innovatiekrediet en de Seed Capital regeling, die allemaal onderdeel zijn van het Toekomstfonds. Bij succes betalen bedrijven de kredieten terug aan het fonds, waaruit dan opnieuw geïnvesteerd wordt.

2. Specifieke instrumenten

2a. PPS-toeslag

De PPS-toeslag (voorheen TKI-toeslag) is een subsidieregeling voor innovatieprojecten waarin bedrijven en kennisinstellingen samenwerken. Voor iedere euro dat een bedrijf investeert in R&D binnen een onderzoeksinstelling of een publiek-privaat samenwerkingsproject, legt EZK € 0,30 bij aan PPS-toeslag. Voor de eerste € 20.000 geldt een bijdrage van € 0,40 per private investering in cash of natura. De PPS-toeslag moet vervolgens worden ingezet voor R&D. De vijftien Topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI’s) spelen hierbij een belangrijke rol; TKI's zetten de PPS-toeslag in voor medefinanciering van publiek-private samenwerkingsprojecten die in TKI-verband plaatsvinden. De PPS-toeslag kan ook worden aangevraagd en ingezet voor publiek-private samenwerkingsverbanden die niet in TKI-verband plaatsvinden..

2b. MIT

In 2013 is de regeling MKB Innovatiestimulering Regio en Topsectoren (MIT) geïntroduceerd. Het doel van deze regeling is het bevorderen van innovatie bij het MKB, door deze beter aan te laten sluiten bij de topsectoren. De MIT kent een aantal subsidieonderdelen (van R&D-samenwerking tot innovatiemakelaars) waarvoor MKB-bedrijven aanvragen kunnen indienen. Aanvragen van subsidies voor innovatiemakelaars en netwerkactiviteiten dienen door TKI's plaats te vinden. Sinds 2015 wordt de MIT uitgevoerd en gefinancierd in samenwerking met de provincies.

Binnen het Rathenau Instituut schreven wij in een Bericht aan het Parlement dat de bestaande instrumenten van het innovatiebeleid vooral nog gericht zijn op het bevorderen van innovatief ondernemerschap en publieke-private samenwerking. Voor het uitvoeren van missiegedreven innovatiebeleid is daarnaast meer aandacht nodig voor nieuwe manieren van innoveren, waarbij de maatschappelijke inbedding van innovaties meer centraal komt te staan.
 

Het nationale beleid op het gebied van wetenschaps- en innovatiebeleid wordt aangevuld en beïnvloed door het Europese beleid op deze terreinen. Het Europese beleid staat in het teken van de vergroting van welvaart, welzijn, concurrentievermogen en werkgelegenheid. Europa wil ook oplossingen bieden voor grote maatschappelijke uitdagingen, zoals de klimaatverandering, de verouderende bevolking, energievoorziening, en veiligheid op verschillende gebieden. Een voorbeeld van Europees beleid is de Europese innovatieagenda die in juli 2022 gepresenteerd is. Deze moet onder andere zorgen voor betere toegang tot financiering, voorwaarden scheppen om innovatoren in testomgevingen te laten werken, 'regionale innovatiezones' tot stand brengen, talent aantrekken en de regelgeving verbeteren. 

Vanaf 1984 heeft de EU meerjarige kaderprogramma’s voor onderzoek en innovatie gefinancierd. Het meest recente programma is Horizon Europe, dat loopt van 2021 tot en met 2027. De Europese Commissie wil dat dit kaderprogramma bijdraagt aan actuele strategische beleidsprioriteiten. De Europese Green Deal is daar een van. Horizon Europe heeft een begroot budget van 95,5 miljard euro en bestaat uit drie pijlers:

1. Excellente wetenschap
2. Wereldwijde uitdagingen en Europees industrieel concurrentievermogen
3. Innovatief Europa

Uit de middelen voor Horizon Europe zal een groot aantal programma’s worden gefinancierd, waar onderzoekers, onderzoeksinstellingen en bedrijven op kunnen intekenen. Daarnaast kent de EU beleid dat gericht is op het regionale niveau van landen. Als onderdeel van dit beleid heeft de EU verschillende structuurfondsen opgezet om de samenhang tussen Europese regio’s te versterken. In de periode 2014-2020 heeft Nederland 1,9 miljard euro uit deze fondsen ontvangen. Ongeveer 34% van dit bedrag is gegaan naar het beleidsthema onderzoek en innovatie.