In gesprek over ammoniak

Contouren van een uitweg uit de controverse

Kennis en innovatie voor transities

Rapport

Downloads

In gesprek over ammoniak Een mestrobot aan het werk

Dit is een verslag van drie bijeenkomsten over de wetenschappelijke onderbouwing van het ammoniakbeleid in de veehouderij, die het Rathenau Instituut op verzoek van het ministerie van LNV in 2018 heeft georganiseerd. Het doel hiervan was na te gaan wat nodig is om het vertrouwen van de diverse partijen in het overheidsbeleid te herstellen.

Het ammoniakbeleid in Nederland is al vele jaren omstreden. De discussie spitst zich meer en meer toe op de wetenschappelijke onderbouwing van de beleidsmaatregelen die de ammoniakemissies moeten terugdringen.

Een verslag van drie bijeenkomsten

  1. De eerste, verkennende bijeenkomst maakt duidelijk dat bij in ieder geval een deel van de veehouders onvrede leeft over het gevoerde ammoniakbeleid. Ze vinden dat ze vanuit het beleid geen erkenning krijgen voor de inspanningen die ze doen om meer milieubewust te produceren. Tegelijkertijd worden ze gedwongen emissiereducerende maatregelen te nemen, zoals ondergrondse mestinjectie, waarin ze niet geloven en waarvoor in hun ogen goede alternatieven bestaan.
  2. De tweede, wetenschappelijke bijeenkomst laat zien dat een aantal kritische partijen wantrouwend staat tegenover de wetenschappelijke onderbouwing van de beleidsmaatregelen die de ammoniakuitstoot moeten terugdringen. Ze stellen tot op detailniveau vragen over de metingen en berekeningen die aan die onderbouwing ten grondslag liggen, en laten zich niet snel overtuigen van de deugdelijkheid daarvan. Tegelijkertijd wijzen ze op de financiële consequenties die de beleidsmaatregelen hebben voor veehouders.
  3. De derde, meer beleidsmatige bijeenkomst laat zien wat de gevolgen van de wetenschappelijke discussie zijn voor het draagvlak binnen de sector voor de emissiereducerende beleidsmaatregelen. Tegelijkertijd vinden veel deelnemers dat de wetenschappelijke discussie geen uitweg biedt uit de controverse over het ammoniakbeleid. Een uitweg kan volgens hen alleen worden gevonden als het beleid, de sector en andere betrokken partijen meer met elkaar aan tafel zitten om te bespreken hoe de beleidsdoelstellingen het beste kunnen worden gerealiseerd.

De derde bijeenkomst lijkt daarmee zicht te bieden op een mogelijke uitweg uit de controverse. Lees meer daarover in de tabbladen Conclusies en Aanbevelingen.

In dit rapport trekken wij de volgende conclusies:

  1. De ammoniakcontroverse is breder dan de wetenschappelijke discussie. Waarden en belangen als het economisch verdienmodel van veehouders, ideeën over wat ‘goed boeren’ inhoudt en het belang van natuurbehoud spelen voortdurend mee op de achtergrond en voeden de controverse. Een uitweg uit de controverse is alleen mogelijk als de bredere context in de discussie wordt meegenomen.
     
  2. Er is behoefte aan heldere communicatie over de samenhang tussen de diverse metingen en berekeningen van ammoniakemissies en de duiding van de resultaten daarvan – inclusief daarin meespelende wetenschappelijke onzekerheden.
     
  3. Er is in de veehouderijsector onvrede over een als onwerkbaar ervaren stapeling van beleidsmaatregelen op het gebied van milieubescherming en natuurbehoud, en over het gebruik dat de overheid maakt van middelvoorschriften*. Dat vormt ook een rem op innovatie. Er valt veel voor te zeggen om na te gaan of een meer integraal beleid kan worden ontwikkeld, waarbij gebruik wordt gemaakt van doelvoorschriften. 
     
  4. De veehouderijsector voelt zich te weinig gehoord door de overheid. Dat voedt mede het wantrouwen jegens het gevoerde beleid en de wetenschappelijke onderbouwing ervan. De overheid is nog onvoldoende met de sector en andere betrokken partijen in gesprek over invulling van de beleidsdoelstellingen en realisering van een duurzamere veehouderij.
     
  5. Om meer zicht te krijgen op een uitweg uit de controverse kan gebruik worden gemaakt van inzichten ontleend aan bestaand en lopend wetenschappelijk onderzoek. Zo biedt onderzoek naar het met sensoren op bedrijfsniveau monitoren van de ammoniakuitstoot, mogelijk een handvat voor het gebruik van doelvoorschriften.

*In een middelvoorschrift staat een bepaald middel of technologie centraal, in plaats van het doel dat ermee bereikt moet worden.

Op basis van deze conclusies komen we tot de volgende aanbevelingen aan de overheid:

Verbreed de discussie

Een wetenschappelijk antwoord alleen biedt geen uitweg uit de controverse. Verbreed daarom de discussie. Betrek de bredere context en de hierin meespelende waarden en belangen, zoals het economisch verdienmodel van veehouders, ideeën over wat ‘goed boeren’ inhoudt en de bedreigde biodiversiteit in natuurgebieden.

Ga met de sector aan tafel

Ga het gesprek aan met de diverse afdelingen binnen de veehouderijsector en andere betrokken organisaties – zoals natuur- en milieuorganisaties – over invulling van de beleidsdoelstellingen van de minister van LNV op nationaal en regionaal niveau. Daarbij moet duidelijk worden gemaakt welke stappen nodig zijn om een duurzamere veehouderij te realiseren, en wie daarbij waarvoor verantwoordelijk is.

Kijk opnieuw naar bestaande beleidsmaatregelen

Ga in het gesprek met de sector en andere betrokken partijen na in hoeverre:

  • een meer integraal beleid mogelijk is, waarbij de ammoniakproblematiek in samenhang wordt bezien met:
    • de mestproblematiek in bredere zin;
    • de nitraatbelasting van oppervlakte- en grondwater;
    • de Kaderrichtlijn Water;
    • de klimaatopgave;
  • het mogelijk is om bij beleidsmaatregelen gebruik te maken van doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften.

Gebruik bestaand onderzoek

Maak gebruik van inzichten uit bestaand en lopend wetenschappelijk onderzoek en de proeftuinen Veenweiden en Natura 2000 Overijssel, om meer zicht te krijgen op de mogelijkheden van een meer integraal beleid en het gebruik van doelvoorschriften.

Dring aan op heldere communicatie

Dring bij de WUR en het RIVM aan op heldere en zorgvuldige communicatie. Dat geldt in ieder geval voor de samenhang tussen de diverse metingen en berekeningen in het kader van de ammoniakproblematiek, en de duiding van de resultaten daarvan – inclusief de daarin meespelende wetenschappelijke onzekerheden. De complexiteit van de ammoniakproblematiek en de grote belangen die ermee gemoeid zijn, vragen daar om.

 

 

Veelgestelde vragen

Ammoniak is schadelijk voor het milieu. Hoe kan Nederland de uitstoot ervan door de landbouw terugdringen? Dat er iets moet gebeuren, staat niet ter discussie. De beleidsmaatregelen van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit wel.

  • Aan de ene kant staan natuur- en milieuorganisaties die vinden dat de beleidsmaatregelen van het ministerie van LNV niet ver genoeg gaan.
  • Aan de andere kant staan veehouderijbedrijven die een stapeling van dure en onwerkbare maatregelen zien. En die vinden dat ze vanuit het ministerie van LNV geen erkenning krijgen voor hun inspanningen om milieubewuster te boeren.

De discussie spitst zich toe op de wetenschappelijke onderbouwing van de voorgeschreven beleidsmaatregelen:

  • Kritische onderzoekers uiten twijfels over de effectiviteit van de voorgeschreven beleidsmaatregelen.
  • Veehouders voelen zich door die kritiek gesterkt in hun onvrede over het beleid.
  • Wetenschappers van de WUR en het RIVM zijn juist overtuigd van de effectiviteit van de maatregelen.

Een oplossing lijkt ver weg. Vorig jaar deed het Rathenau Instituut aanbevelingen om het gesprek op gang te krijgen. Dat dit is gelukt, blijkt uit dit rapport.

Het Rathenau Instituut doet onderzoek naar vertrouwen in de wetenschap, en naar de wisselwerking tussen kennis en beleid. Daaruit blijkt dat over het algemeen het vertrouwen in wetenschap groot is.

Tegelijk kan alleen wetenschap geen uitweg bieden uit controversiële kwesties zoals deze. Dat blijkt ook uit dit rapport. Een uitweg wordt pas mogelijk wanneer beleidsmakers, de sector en andere betrokken partijen meer met elkaar aan tafel gaan zitten om te bespreken hoe de beleidsdoelstellingen het beste kunnen worden gerealiseerd.

We hebben op verzoek van het ministerie van LNV drie bijeenkomsten georganiseerd over het ammoniakdossier, met maatschappelijke partijen, experts en beleidsmakers.

Aanvankelijk was het de bedoeling om twee bijeenkomsten te organiseren met stakeholders en deskundigen. Na de eerste bijeenkomst op 13 april 2018 is in samenspraak met het ministerie besloten een aanvullende bijeenkomst te organiseren, waarin uitvoeriger werd stilgestaan bij de wetenschappelijke onderbouwing van het beleid. Daarmee zijn er in totaal drie bijeenkomsten georganiseerd:

  1. een gesprek met een verkennend karakter, op 13 april;
  2. een gesprek over de wetenschappelijke controverse, op 8 juni 2018;
  3. een gesprek over de bredere, meer beleidsmatige discussie over het ammoniakbeleid, op 18 juni 2018.

Dit rapport beschrijft de bevindingen van de drie bijeenkomsten.

De eerste, verkennende bijeenkomst maakt duidelijk dat bij in ieder geval een deel van de veehouders onvrede leeft over het gevoerde ammoniakbeleid. Ze vinden dat ze vanuit het beleid geen erkenning krijgen voor de inspanningen die ze doen om meer milieubewust te produceren. Tegelijkertijd worden ze gedwongen emissiereducerende maatregelen te nemen, zoals ondergrondse mestinjectie, waarin ze niet geloven en waarvoor in hun ogen goede alternatieven bestaan.

De tweede, wetenschappelijke bijeenkomst laat zien dat een aantal kritische partijen wantrouwend staat tegenover de wetenschappelijke onderbouwing van de beleidsmaatregelen die de ammoniakuitstoot moeten terugdringen. Ze stellen tot op detailniveau vragen over de metingen en berekeningen die aan die onderbouwing ten grondslag liggen, en laten zich niet snel overtuigen van de deugdelijkheid daarvan. Tegelijkertijd wijzen ze op de financiële consequenties die de beleidsmaatregelen hebben voor veehouders.

De derde, meer beleidsmatige bijeenkomst laat zien wat de gevolgen zijn van de wetenschappelijke discussie over het ammoniakbeleid voor het draagvlak binnen de sector voor de emissiereducerende beleidsmaatregelen. Tegelijkertijd vinden veel deelnemers dat de wetenschappelijke discussie geen uitweg biedt uit de controverse over het ammoniakbeleid. Een uitweg kan volgens hen alleen worden gevonden als het beleid, de sector en andere betrokken partijen meer met elkaar aan tafel zitten om te bespreken hoe de beleidsdoelstellingen het beste kunnen worden gerealiseerd.

De derde bijeenkomst lijkt daarmee zicht te bieden op een mogelijke uitweg uit de controverse.

Wetenschap alleen kan geen uitweg bieden uit controversiële kwesties zoals deze. Dat blijkt ook uit dit rapport. Een uitweg wordt pas mogelijk wanneer beleidsmakers, de sector en andere betrokken partijen meer met elkaar aan tafel gaan zitten om te bespreken hoe de beleidsdoelstellingen het beste kunnen worden gerealiseerd.

De conclusies over de opbrengst van de bijeenkomsten zijn dan ook hoopgevend. Dat geldt ook voor de landbouwvisie die de minister onlangs presenteerde. Zij schrijft dat die er niet had kunnen komen zonder discussies met de samenleving. Ze onderstreept het belang om in gesprek te gaan met de sector en andere betrokken partijen. Dit rapport sluit aan bij de visie van de minister.

Voor het gesprek met de sector over de invulling van de beleidsdoelstellingen kan haar pleidooi voor een duurzamere landbouw als leidraad fungeren. Dat is niet alleen in het belang van de direct betrokkenen. De hele samenleving vraagt daar om.