Aanpassen onder voorwaarden

De Europese Commissie werkt aan nieuw beleid voor voedselgewassen die verkregen zijn met behulp van nieuwe genomische technieken. Dit beleid zal ook gelden voor de levensmiddelen en diervoeders die met deze gewassen zijn gemaakt.

Nieuwe genomische technieken (ngt’s) zijn gentechnieken waarmee het dna van een organisme kan worden veranderd. Ze zijn ontwikkeld na 2001 toen de EU-richtlijn voor genetisch gemodificeerde organismen (ggo's) werd aangenomen. Momenteel vallen ngt-voedselgewassen onder deze Europese ggo-wetgeving, maar hierin komt wellicht verandering.

Twee beleidsopties voor de EU domineren het debat over het gebruik van ngt’s in de plantenveredeling. De ene optie is om ngt-gewassen vrij te stellen van de ggo-richtlijn als er geen vreemd dna in het eindproduct aanwezig is. De andere optie is handhaving van de ggo-richtlijn voor ngt-gewassen. Beide opties hebben maatschappelijke consequenties en uitdagingen.

Een derde beleidsoptie, die steeds meer aandacht krijgt, tracht de voordelen van de beide andere opties te verenigen. Hierbij is de risicobeoordeling voor ngt-gewassen minder uitgebreid dan voor voedselgewassen die gemodificeerd zijn met oudere technieken. Tegelijkertijd wordt gekeken naar bredere sociale en ethische overwegingen. Zo is de toelating van een nieuw gewas tot de markt alleen mogelijk als dat maatschappelijke nut heeft en bijdraagt aan een duurzame landbouw.

Op dit moment wordt het debat over het gebruik van ngt's in de plantenveredeling bijna uitsluitend gevoerd door wetenschappers, bedrijven in de agrarische sector, biotechbedrijven, hun belangenbehartigers en een klein aantal ngo’s. Maar bij de vormgeving van een nieuw ngt-beleid is het ook belangrijk om burgers te betrekken, omdat biotechnologieën een grote invloed kunnen hebben op de landbouwpraktijk en op hoe ons voedsel geproduceerd wordt. Hoe mensen daarover denken, hangt vaak nauw samen met hoe ze willen leven en zich verhouden tot andere soorten. Door burgers inspraak te geven, kunnen beleidsmakers waarden die burgers belangrijk vinden, een plek geven in de nieuwe regelgeving.

Doel van de studie

In dit onderzoek hebben we met Nederlandse burgers met verschillende achtergronden open en constructief gesproken over het gebruik van ngt's en oudere genetische modificatietechnieken in gewassen. In zes focusgroepen onderzochten we hun opvattingen hierover, de waarden die hieraan ten grondslag liggen, en de voorwaarden die zij nodig achten om ngt-gewassen op de Europese markt toe te laten, als die al geïntroduceerd mogen worden. Hierbij gebruikten we een anticiperende methode, die inzicht geeft in hoe zorgen en opvattingen ontstaan in een gestructureerd gesprek. De focusgroepen bestonden uit vijf tot acht deelnemers die door een gespecialiseerd bureau geselecteerd waren op leeftijd, opleiding, sociaaleconomische klasse en geslacht, zodat ze een afspiegeling vormden van de Nederlandse samenleving en verschillende perspectieven vertegenwoordigen.

Onze bevindingen geven inzicht in hoe het Nederlandse publiek zou kunnen reageren wanneer het voorstel van de Europese Commissie voor nieuw beleid voor ngt's in planten een publieke kwestie wordt. Op dit moment zijn de meeste burgers zich namelijk niet bewust van de aankomende verandering van de regelgeving. Deze studie biedt beleidsmakers tevens de mogelijkheid om de overwegingen van burgers mee te nemen bij het vormgeven van nieuw, democratisch beleid voor ngt's in de landbouwpraktijk.

Bevindingen

De meningen van burgers in onze studie over het gebruik van ngt's in gewassen lopen uiteen. Sommigen denken dat deze technieken noodzakelijk zullen zijn om problemen zoals klimaatverandering aan te pakken. Anderen daarentegen vermoeden dat de invoering ervan de problemen in de landbouw en het voedselsysteem juist zullen verergeren. In het algemeen zijn ze terughoudend en aarzelend over het gebruik van ngt's en genetische modificatie bij gewassen. Ze twijfelen er vooral aan of deze gewassen daadwerkelijk een zinvolle bijdrage gaan leveren aan de oplossing van de huidige maatschappelijke uitdagingen in het voedselsysteem.

Ook betwijfelen ze of nieuwe technieken de juiste manier zijn om deze uitdagingen aan te gaan. Zij vragen zich af of alternatieve oplossingen misschien beter zijn omdat ze de oorzaken van de problemen kunnen aanpakken en minder onvoorziene langetermijnrisico’s met zich meebrengen voor de gezondheid van mens en ecosysteem. Wel is er twijfel of alternatieven, zoals bijvoorbeeld het eten van minder vlees om landbouwgrond beschikbaar te maken in de strijd tegen voedselschaarste, realistisch zijn. Burgers in onze studie vragen zich ook af of bedrijven daadwerkelijk waardevolle nieuwe plantenrassen zullen ontwikkelen voor de samenleving. Zij ervaren dat het bedrijfsleven vooral gericht is op het maken van winst.

De deelnemers aan de focusgroepen vinden unaniem dat regulering van ngt-gewassen noodzakelijk is. Als redenen daarvoor noemen ze: schade voorkomen aan het milieu en de volksgezondheid, keuzevrijheid voor consumenten, voorkomen dat technologie de maatschappelijke ongelijkheid vergroot, en ervoor zorgen dat technologie bijdraagt aan het oplossen van maatschappelijke problemen. Dat laatste vinden de burgers die wij spraken een belangrijke voorwaarde voor het op de markt brengen van ngt-producten. Volgens hen moet er een maatschappelijk doel zijn en mogen ngt-gewassen niet louter uit commerciële motieven worden ontwikkeld. Voor nieuw beleid zou dit betekenen dat ngt-gewassen per geval moeten worden beoordeeld op bredere overwegingen zoals het doel dat met het nieuwe gewas  bereikt kan worden en de waarde ervan voor de samenleving.

Waarden die aan opvattingen ten grondslag liggen

Opvattingen van burgers worden gevormd door onderliggende waarden zoals veiligheid, natuurlijkheid, rechtvaardigheid, welzijn en onbehagen over het streven naar perfectie en efficiëntie in ons voedselsysteem. De burgers die wij spraken, leken hun opvattingen te vormen in de context van de klimaatcrisis, de coronacrisis en de stikstofcrisis. Een van hun onderliggende zorgen was dat de technologieën ongewenste maatschappelijke trends en ontwikkelingen zullen verergeren, zoals bijvoorbeeld de concentratie van macht bij grote bedrijven. Economische en commerciële doeleinden vinden velen geen voldoende rechtvaardiging voor de invoering van ngt’s in de plantenveredeling.

De belangrijkste boodschap die uit ons onderzoek naar voren komt, is dat de Europese Commissie en de nationale regeringen van de EU-landen regelmatig open en constructieve dialogen met burgers moeten aangaan over het aankomende beleidsinitiatief van de EC.

Er zijn vier belangrijke redenen om burgers meer bij de besluitvorming te betrekken. Ten eerste beïnvloeden biotechnologieën onze samenleving, kunnen ze leven opnieuw vormgeven en ons landbouw- en voedselsysteem veranderen. Aanpassingen in de regelgeving zijn daarom van algemeen belang. Ten tweede zal er een breder draagvlak ontstaan wanneer burgers bij de ontwikkeling van nieuw beleid worden betrokken en er rekening wordt gehouden met hun waarden. Ten derde, zo blijkt uit dit en eerder onderzoek, staan de opvattingen van Nederlandse burgers haaks op de visie die overheerst in het beperkte maatschappelijke debat dat momenteel gevoerd wordt en op de koers die de Nederlandse overheid heeft gekozen. Ten vierde geven burgers in onze studie aan dat zij transparantie hoog in het vaandel hebben staan. Ze vinden dat de overheid de plicht heeft burgers over dit soort zaken te informeren.

Op basis van onze bevindingen geven wij beleidsmakers drie aanbevelingen voor de dialoog met de samenleving. Hierbij bouwen we voort op eerder eigen onderzoek en dat van coauteur Phil Macnaghten.

Aanbeveling 1

Houd bij de discussie over het beleid voor ngt’s in gewassen rekening met culturele, ethische en maatschappelijk overwegingen. Onderzoek met alle relevante partijen, waaronder de burgers, welke bredere zorgen en belangen een plaats verdienen in het debat.

Om nieuw beleid voor ngt-gewassen te ontwikkelen dat recht doet aan alle betrokken partijen en om vertrouwen in het proces te verkrijgen, is het belangrijk dat beleidsmakers niet kiezen voor een strategie die zich richt op het overtuigen van burgers. Beleidsmakers dienen burgers niet alleen informatie te geven, maar ook te betrekken bij de besluitvorming over het nieuwe beleid. Het is belangrijk om hen ruimte te bieden voor overleg over de dominante narratieven in het debat, over bredere overwegingen en onderliggende waarden die zij belangrijk vinden. Bij de gesprekken in de focusgroepen over het gebruik van ngt’s in voedsel en de aankomende verandering van de regelgeving, uitten burgers zorgen over veiligheid, toegenomen controle door bedrijven, grotere ongelijkheid in het voedselsysteem en een verlies aan keuze voor consumenten. Beleidsmakers dienen dit mee te nemen in het besluitvormingsproces.

Aanbeveling 2

Bouw een vertrouwensrelatie met burgers op door open te zijn over de onzekere positieve en negatieve gevolgen van ngt’s voor de samenleving. Bespreek de beschikbare alternatieven en de mogelijke oneerlijke verdeling van de voordelen van deze technieken voor partijen in het agro-voedselsysteem.

Vertrouwen in de overheid en overheidsinstellingen is cruciaal voor de acceptatie van een technologie. De dialoog aangaan en het volledig informeren van burgers, ook over zaken als de context, onzekerheden, alternatieve oplossingen, alternatieve beleidsopties en hoe om te gaan met uitdagingen, zijn de meest effectieve manieren om wantrouwen te voorkomen en erop te reageren. Voor ngt's betekent dit dat beleidsmakers en wetenschappers open moeten zijn over de potentie ervan om maatschappelijke uitdagingen op te lossen of juist te verergeren. Het is namelijk ook mogelijk dat ze worden ingezet om de huidige intensieve landbouw in stand te houden. Aangezien ngt-gewassen gepatenteerd kunnen worden, kunnen ze ook zorgen voor machtsverschuivingen. Een gesprek over hun octrooieerbaarheid en de invloed hiervan op de landbouwpraktijk is dus belangrijk. Verder is het raadzaam te erkennen dat een duurzaam landbouwsysteem ook kan worden bereikt met alternatieve methoden. Maar belangrijker nog dan het creëren van maatschappelijke draagvlak, is ervoor te zorgen dat bij de regulering van technologieën alle belanghebbenden, inclusief burgers, als serieuze gesprekspartners worden beschouwd.

Aanbeveling 3

Communiceer open over de wetenschappelijke onzekerheden bij het gebruik van ngt's in gewassen.

De noodzaak van eerlijke communicatie strekt zich ook uit tot de communicatie over de huidige onzekerheden en lacunes in wetenschappelijke kennis. De omvang en het belang van wetenschappelijke onzekerheden worden in maatschappelijke dialogen soms gebagatelliseerd om onrust te voorkomen. Dit kan contraproductief werken, vooral waar de veiligheid op lange termijn onmogelijk kan worden aangetoond, zoals momenteel het geval is voor ngt’s. Openheid en communicatie over wetenschappelijke onzekerheden stellen burgers in staat een evenwichtige mening te vormen en wekken vertrouwen.

We geven beleidsmakers vier aanbevelingen over hoe ze de opvattingen en onderliggende waarden van burgers ten aanzien van ngt’s in gewassen kunnen meenemen bij het maken van beleid.

Aanbeveling 1

Kies niet voor het uitzonderen van ngt's van de huidige ggo-richtlijn, maar ontwikkel beleid waarbij onderscheid wordt gemaakt in risicobeoordeling.

De burgers in onze focusgroepen zijn unaniem van mening dat ngt’s gereguleerd moeten zijn. Ook in andere studies wordt dit gevonden. Zelfs met een formele risicobeoordeling staan de burgers met wie wij spraken niet te springen om ngt-voedsel op de markt te brengen. Als de Europese Commissie ngt's zou vrijstellen van de ggo-richtlijn, vindt er geen risicobeoordeling meer plaats voor de volksgezondheid en het milieu. De burgers in ons onderzoek vinden dat zo’n beoordeling vereist is voor goedkeuring op de markt.

In een vorig rapport hebben wij een manier voorgesteld om het huidige biotechnologiebeleid te moderniseren door middel van een gedifferentieerd beleid voor marktgoedkeuring. Hierbij zijn er verschillende niveaus van strengheid en intensiteit in de risicobeoordeling. Afhankelijk van de verwachte risico’s, wordt een bepaald niveau van risicoanalyse gebruikt. De veronderstelde risico's bepalen de striktheid en de snelheid van de beoordelingsprocedure. Die risico’s hangen af van de manier waarop de ngt’s zijn gebruikt en de eigenschap die veranderd is. De meeste burgers in onze focusgroepen staan open voor een dergelijk onderscheid in risicobeoordeling. Bovendien komt zo’n aanpak grotendeels tegemoet aan de argumenten van voor- en tegenstanders van een vrijstelling van ngt’s van de ggo-richtlijn.

Aanbeveling 2

Ga van een consumentgerichte naar een maatschappijgerichte besturing van het markttoelatingsproces met aandacht voor ethische, culturele en maatschappelijke overwegingen.

Burgers in onze focusgroepen vinden dat het doel van een specifieke innovatie een belangrijke overweging is. Daarbij gaat het om de bijdrage ervan aan maatschappelijke uitdagingen en de wenselijkheid om die innovatie hiervoor te gebruiken. Het is dan ook belangrijk dat beleidsmakers bij het maken van nieuw beleid niet alleen kijken naar risico’s en economische voordelen (belangrijk voor consumenten), maar ook naar de ethische, culturele en maatschappelijke aspecten die burgers belangrijk vinden. Door deze aspecten per geval te beoordelen, kunnen publieke waarden een rol spelen bij de toelating van ngt-gewassen tot de markt. Het nieuwe beleid zou een gedifferentieerde risicobeoordeling dan ook moeten kunnen combineren met een beoordeling van de bredere overwegingen.

Aanbeveling 3

Zorg ervoor dat een onafhankelijke EU-commissie de ethische, culturele en maatschappelijke aspecten beoordeelt.

Er kan een onafhankelijke EU-commissie worden opgericht met als taak om bredere beoordelingscriteria te ontwikkelen én de afzonderlijk marktgoedkeuringen voor ngt-gewassen te beoordelen. Ook kan de EC ervoor kiezen om deze bredere beoordeling op nationaal niveau te laten uitvoeren. In dit scenario kunnen lidstaten hun eigen relevante culturele, ethische en maatschappelijke overwegingen identificeren.

De burgers in ons onderzoek geven aan dat zij vertrouwen zouden hebben in de beoordeling van risico's en van bredere overwegingen, indien deze door onafhankelijke instellingen worden uitgevoerd. Wel vragen ze zich af wie er bepaalt wat ethisch en waardevol is voor de samenleving. En wat het bijvoorbeeld betekent als een gewas duurzaam is?

Aanbeveling 4

Behoud de keuzevrijheid van burgers door verplichte etikettering van genetisch gemodificeerd voedsel, inclusief ngt-voedsel.

De burgers die wij spraken, benadrukken de noodzaak van keuzevrijheid voor consumenten en concluderen dat etikettering van ngt-producten daarvoor noodzakelijk is. Als de Europese Commissie ngt's van de ggo-richtlijn zou vrijstellen, zouden burgers er niet voor kunnen kiezen om voedsel te kopen zonder ngt-toepassingen. Omdat burgers dan hun voorkeur niet kunnen tonen, kan ook de vrije markt haar werk niet doen.

Slotopmerking

De Europese Unie zoekt momenteel naar manieren om over te schakelen naar een duurzaam, gezond en eerlijk voedselsysteem. Verschillende partijen wijzen erop dat ngt's aan deze overgang kunnen bijdragen. De burgers in ons onderzoek zijn echter terughoudend, vooral omdat zij de nieuwe technieken niet lijken te beoordelen op hun potentiële kracht, maar op de omstandigheden die waarschijnlijk bepalen hoe de technologie in de maatschappij gaat landen, en de belangen die hier meespelen. Bovendien zijn burgers geïnteresseerd in alternatieve benaderingen en beschouwen zij rechtvaardigheid en eerlijkheid als belangrijke leidende criteria voor het voedselsysteem. Burgers zijn zich bewust van de verwevenheid van technologieën met politiek en (dominante actoren in) het voedselsysteem. Het politieke debat over de rol van ngt's en de komende wijziging van de regelgeving is erbij gebaat als beleidsmakers deze verstrengeling ook expliciet maken. Dit is nodig voor een volwassen discussie over welke rol de samenleving ziet weggelegd voor het gebruik van deze nieuwe technieken in een toekomstig landbouw- en voedselsysteem.