Totale investeringen in wetenschap en innovatie (TWIN) 2022-2028

In de Totale investeringen in wetenschap en innovatie (TWIN) 2022-2028 beschrijven we de ontwikkeling van de overheidsuitgaven voor R&D en innovatie (zie bijlage voor de begripstoelichting) over de jaren 2022 tot en met 2028, op basis van de Rijksbegroting 2024. In 2022 gaf de rijksoverheid 7,5 miljard euro uit aan onderzoek en ontwikkeling (research en development, R&D). Dat is ongeveer een derde van de totale R&D-uitgaven in Nederland. Ook stelt de overheid middelen beschikbaar voor innovatie. Door middel van belastingvoordelen stimuleert de overheid daarnaast private investeringen in R&D en innovatie voor bedrijven die hierin investeren.

In deze publicatie kijken we naar de rijksoverheidsuitgaven en naar de totale uitgaven aan R&D (van bedrijven, overheid en andere organisaties). Ook vergelijken we de Nederlandse R&D-investeringen met die van een set aan referentielanden. Tot slot kijken we naar de provinciale uitgaven en uitgaven van de Europese Unie (EU) aan kennis en innovatie in Nederland. We kijken naar de gerealiseerde en begrote Nederlandse overheidsuitgaven. De uiteindelijke uitgaven kunnen afwijken van de begroting en meerjarenramingen.

Kabinetsformatie
Een belangrijke actuele ontwikkeling die relevant is voor de meerjarenramingen, is de publicatie op 16 mei 2024 van de budgettaire afspraken bij het hoofdlijnenakkoord voor de nieuwe kabinetsformatie. Hierin wordt een aantal substantiële bezuinigingen aangekondigd op de overheidsinvesteringen in onderzoek en innovatie, die betrekking hebben op de cijfers van 2025 tot en met 2028 in deze rapportage. Deze bezuinigingen komen dan boven op de aangekondigde onttrekkingen uit het Nationaal Groeifonds (zie Voorjaarsnota 2024). De belangrijkste bezuinigingen die van invloed zijn op de onder­zoeks- en innovatie-uitgaven hebben we samengevat in een tekstbox bij paragraaf 2.1.

De cijfers in de TWIN-tabellen zijn normaal gesproken, en ook nu weer, gebaseerd op de Ontwerpbegroting van de rijksoverheid zoals vastgesteld door het kabinet, die op Prinsjesdag aan de Tweede Kamer is gepresenteerd. Zo zorgen we voor een zo consistent mogelijke tijdreeks van de overheidsbudgetten voor R&D.

Vanwege de mogelijke bezuinigingen in de Voorjaarsnota en het hoofdlijnenakkoord geven we, waar relevant, in de tekst aan op welke cijfers deze bezuinigingen van invloed zullen zijn. De exacte omvang van het effect is niet aan te geven, omdat de R&D- en innovatie-component niet voor elk van deze posten bekend is en per ontvangende partij of onderdeel kan verschillen. Ook zijn deze budgettaire wijzigingen nog niet vastgesteld in een ontwerpbegroting.

Onze analyse leidt tot de volgende hoofdconclusies:

1.    De begrote rijksoverheidsuitgaven voor R&D stijgen dit jaar met een half miljard euro.

De nominale rijksoverheidsuitgaven voor R&D stijgen tussen 2023 en 2024 met 0,5 miljard euro (+5%), van 9,1 miljard naar 9,6 miljard euro. Deze stijging is ongeveer gelijk aan de geraamde inflatie en volgt op een veel grotere stijging van 21% in het jaar daarvoor (+1,6 miljard euro). De stijging is grotendeels toe te schrijven aan de middelen voor onderzoek uit het Nationaal Groeifonds. Deze bedragen ruim een miljard euro in de begroting voor 2024. Investeringen vanuit het Nationaal Groeifonds zijn bedoeld om bij te dragen aan economische groei op langere termijn. Oorspronkelijk was er in totaal 20 miljard euro vanuit het fonds beschikbaar gesteld voor een periode van vijf jaar, waarvan een deel beschikbaar is voor R&D. Deze middelen zijn tot dusver gefaseerd beschikbaar gesteld aan R&D-projecten en programma's. Volgens de meerjarenraming zou hiervoor jaarlijks gemiddeld zo’n 700 miljoen euro beschikbaar komen in de periode van 2025 tot en met 2028. De aangekondigde onttrekkingen uit het Nationaal Groeifonds in de Voorjaarsnota en bezuinigingen op onderzoeks­uitgaven in het nieuwe hoofdlijnenakkoord leiden naar verwachting tot lagere R&D-uitgaven vanaf 2024. De al voorziene daling van de R&D-uitgaven tussen 2024 en 2028 wordt daarmee versterkt.

2.    Nominale onderzoeksuitgaven van ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap blijven in 2024 vrijwel hetzelfde als vorig jaar

Het merendeel van de overheidsfinanciering voor onderzoek is afkomstig van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). De nominale onderzoeksuitgaven van OCW blijven in 2024 vrijwel gelijk, na een eerdere stijging tussen 2022 en 2023 van 5,3 miljard euro naar 5,8 miljard euro (+10%). Die toename had vooral te maken met een stijging in de institutionele finan­ciering van OCW van universiteiten en umc’s besteed aan onderzoek. Deze stijgt van 3,8 miljard euro in 2022 naar 4,1 miljard euro in 2023 (+7%) en blijft in 2024 op dat niveau. Bij een geraamde inflatie van 8% in 2023 en 4% in 2024, betekent dit een daling in reële zin. In de meerjarenraming blijven de onderzoeksuitgaven van OCW vanaf 2025 vrijwel gelijk aan het niveau van 2024. Het doorzetten van de bezuinigingen bij het hoofdlijnenakkoord op de Sectorplannen hoger onderwijs en wetenschap en op het Fonds onderzoek en wetenschap, leidt tot een daling in de onderzoekfinanciering vanuit OCW vanaf 2025. 

3.    Extra overheidsinvesteringen in R&D in Nederland dragen bij aan ambitie om 3% van het bbp uit te geven aan R&D.

In Europees verband is afgesproken dat landen 3% van het bbp besteden aan R&D om zo de vitaliteit van de kennissamenleving te waarborgen en economische groei te stimuleren. De Nederlandse regering streeft sinds eind 2022 ook deze ambitie van 3% na, zonder daling van het private aandeel. In de periode 2013-2019 besteedden overheid, bedrijfsleven en overige financiers samen tussen de 2,14% en 2,18% van het bbp aan R&D. In 2021 steeg dit percentage naar 2,27% op basis van voorlopige cijfers. Om in 2024 op 3% uit te komen, is met de meest recente bbp-prognoses 12,8 miljard euro extra nodig ten opzichte van de 19,8 miljard euro voor R&D in 2021. Als we ervan uitgaan dat overheid, bedrijfsleven en overige bronnen verhoudingsgewijs evenveel blijven investeren in R&D binnen Nederland (1,0: 1,8: 0,4), zou de overheid ten opzichte van 2021 3,9 miljard euro meer moeten investeren in R&D uitgevoerd binnen Nederland. In dit meest recente TWIN-rapport zien we dat de overheid in 2024 3,5 miljard euro meer begroot heeft ten opzichte van 2021 (CBS, voorlopige cijfers). Bijna een derde hiervan, ruim een miljard euro, is afkomstig uit het Nationaal Groeifonds (onverdeelde subsidies, voorwaardelijk toegekende subsidies en toegekende subsidies bij elkaar opgeteld). De overheid zou nog ruim 0,4 miljard euro extra moeten investeren om te voldoen aan haar bijdrage voor het bereiken van 3% van het bbp in 2024. Fiscale steun blijft bij deze berekeningen buiten beschouwing. Vanuit het bedrijfsleven, buitenlandse en overige partijen gezamenlijk is in 2024 dan nog een extra investering nodig van 8,9 miljard euro ten opzichte van 2021 om 3% van het bbp in 2024 te bereiken. De aangekondigde onttrekkingen uit het Nationaal Groeifonds in de Voorjaarsnota en bezuinigingen op onderzoeksuitgaven bij het nieuwe hoofdlijnenakkoord zullen leiden tot een versterking van de verwachte daling van het percentage van het bbp besteed aan onderzoek. 

4.    Het aandeel projectfinanciering stijgt fors door het Nationaal Groeifonds.

Door het Nationaal Groeifonds verschuift de verhouding tussen institutionele financiering en projectfinanciering in de onderzoeksuitgaven van de rijksoverheid verder in de richting van projectfinanciering. Het aandeel projectfinanciering nam de afgelopen jaren al gestaag toe, van 23% in 2005 naar 32% in 2022. Door het Nationaal Groeifonds neemt het percentage na 2022 naar verwachting verder toe, tot 43% in 2024. Hiermee zit Nederland rond het internationale gemiddelde. Het is nog onduidelijk welke invloed de aangekondigde onttrekkingen in de Voorjaarsnota en de budgettaire wijzigingen bij het nieuwe hoofdlijnenakkoord zullen hebben op de verhouding tussen projectfinanciering en institutionele financiering. De bezuinigingen op de Sectorplannen en het Fonds Onderzoek en wetenschap betreffen institutionele financiering. Bij het Nationaal Groeifonds gaat het om projectfinanciering. 

5.    Fiscale steun voor R&D blijft boven het Europese gemiddelde.

Naast de R&D-uitgaven geeft de Nederlandse overheid ook fiscale steun om R&D-investeringen door bedrijven te stimuleren. De Nederlandse overheid gaf in 2021 0,16% van het bbp aan fiscale overheidssteun voor R&D. Dit is exclusief de innovatiebox. In het verleden gaf Nederland in vergelijking met andere landen relatief veel fiscale overheidssteun. In 2011 gaven alleen Frankrijk, Canada, Ierland en Korea relatief gezien meer uit. De fiscale steun als percentage van het bbp is in een aantal andere landen echter harder gestegen dan in Nederland. In 2021 gaven zes landen relatief meer fiscale overheidssteun voor R&D als percentage van het bbp, namelijk het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, België, Oostenrijk, Canada en Ierland. De fiscale steun van de Nederlandse overheid bleef wel nog steeds boven het EU-27-gemiddelde (0,10%, 2020) en het OESO-gemiddelde (0,12%, 2020). 

6.    Innovatie-uitgaven stijgen ook flink door het Nationaal Groeifonds.

De uitgaven voor innovatie, niet zijnde R&D, stijgen tussen 2022 en 2024 naar verwachting zeer sterk: van 628 miljoen euro naar 2.443 miljoen euro (+289%). Ook deze stijging komt vooral door het Nationaal Groeifonds. Voor 2024 is bijna een miljard euro aan innovatie-uitgaven begroot vanuit het Nationaal Groeifonds. In de meerjarenraming was na 2024 al een daling voorzien van 30% in de innovatie-uitgaven tot en met 2028. De onttrekkingen uit het Nationaal Groei­fonds in de Voorjaarsnota en de bezuinigingen bij het nieuwe hoofdlijnen­akkoord zullen leiden tot lagere innovatieuitgaven en versterken de daling.  

7.    Aandeel Europese onderzoekfinanciering naar Nederland toegenomen

Middelen uit de Europese kaderprogramma’s zijn de afgelopen jaren een steeds groter deel gaan uitmaken van de publieke financiering van Nederlandse onderzoekers. Van de Horizon 2020-middelen ging 7,9% naar onderzoekers die verbonden zijn aan Nederlandse kennis- en onderzoeksinstellingen en bedrijven. Van de Horizon Europe-middelen, is tot nu toe 9,1% van de middelen toegekend aan onderzoekers die verbonden zijn aan Nederlandse kennis- en onderzoeks­instellingen. Het gaat om 2,8 miljard euro sinds het begin van het kader­programma in 2021. Slechts vier landen hebben een groter bedrag aan toegekende financiering ontvangen dan Nederland. 

8.    Kennis en innovatiebudgetten provincies terug op niveau van voor COVID-19

De budgetten die provincies de afgelopen jaren besteedden aan kennis en innovatie lagen tot en met 2019 tussen 137 en 172 miljoen euro. Tussen 2020 en 2023 lagen deze investeringen hoger, onder andere doordat er extra middelen werden vrijgemaakt in verband met COVID-19, maar ook door nieuwe projecten en initiatieven. De provincies hebben in totaal 165 miljoen euro begroot voor kennis en innovatie in 2024 en zijn daarmee terug op het niveau van 2019.