Wet- en regelgeving langdurig beheer radioactief afval

Nederland produceert dagelijks radioactief afval in onder andere de kerncentrale van Borssele, ziekenhuizen en onderzoeksinstituten. Radioactief afval dient te worden opgeslagen totdat het niet meer schadelijk is voor mens en milieu. Na een periode van bovengrondse opslag, wordt in Nederland rond 2130 berging in de diepe ondergrond voorzien (Ministerie van I&M 2016).

Het besluitvormingsproces over het langdurig beheer van radioactief afval moet nog worden ingevuld. De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft het Rathenau Instituut gevraagd om in 2024 een advies uit te brengen over dit besluitvormingsproces. Wet- en regelgeving speelt hierbij een belangrijke rol. Een toegankelijk en compleet overzicht van de relevante wet- en regelgeving voor het langdurig beheer van radioactief afval was er niet.

Het doel van dit rapport is daarom tweeledig.

1. Het bieden van een overzicht van relevante en geldende juridische kaders op internationaal, Europees en nationaal niveau voor het langdurig beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstoffen, en het besluitvormingsproces daarover.
2. Het maken van een beoordeling van het huidige juridische kader voor het besluitvormingsproces over het langdurig beheer van radioactief afval.

In dit rapport staat het juridisch kader centraal voor het besluitvormingspoces over het langdurig beheer van radioactief afval. De term juridisch kader verwijst naar relevante regulerende kaders op internationaal, Europees en nationaal niveau. De wijze waarop landen radioactief afval opslaan of bergen dient namelijk verantwoord en veilig te gebeuren. Hiertoe zijn internationale verdragen gesloten, internationale (veiligheids)standaarden ontwikkeld en heeft de Europese Unie regels gesteld voor de lidstaten. Op het realiseren van een opslag of eindberging zijn daarnaast andere regels van toepassing zoals ten aanzien van ruimtelijke ordening en publieksparticipatie.

Dit rapport is het resultaat van een juridische studie naar de regulerende kaders op internationaal, Europees en Nederlands niveau. Het betreft een deskstudie naar het huidige recht, de implementatie van internationale en Europese regels en internationale aanbevelingen in het Nederlandse recht en een beoordeling ervan op twee onderdelen.

1. Aansluiting van het juridische kader op het beleid zoals neergelegd in het Nationaal programma uit 2016.
2. Implementatie van internationale en Europese regels en internationale aanbevelingen in Nederland.

De deskstudie omvat het bestuderen en in kaart brengen van aanbevelingen van drie internationale organisaties: het Internationaal Atoomenergieagentschap, het Nucleair Energie Agentschap en de Internationale Commissie voor Stralingsbescherming. Deze drie organisaties houden zich bezig met elementen van het langetermijnbeheer van radioactief afval en hebben aanbevelingen gedaan ten aanzien van juridische kaders op dit terrein. Een aantal aanbevelingen is overgenomen in internationale verdragen en Europese richtlijnen. Zij vormen een belangrijke bron voor het Nederlandse juridisch kader.

Daarnaast is aan de hand van het juridisch overzicht in het Nationaal programma voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstoffen uit 2016 een overzicht opgesteld van relevante wet- en regelgeving in Nederland. De selectie daarvan is in belangrijke mate ingegeven door de implementatie van internationale en Europese wet- en regelgeving in de Kernenergiewet en daarbij behorende regelgeving. De wet- en regelgeving omtrent ruimtelijke besluitvorming en participatie wordt uiteengezet omdat die belangrijke regels bevat voor het realiseren van een eindberging en de te ontwerpen besluitvormingsprocedure.

Het juridisch kader dat in dit rapport wordt geschetst, bestaat zodoende uit wet- en regelgeving met betrekking tot:

• beheer van radioactief afval in het algemeen;
• realisatie van een eventuele eindberging; en
• participatie van het publiek in de besluitvorming.

De beoordeling van een juridisch kader is niet alleen afhankelijk van het recht dat op papier staat, maar ook van de toepassing ervan in de praktijk. Dit betekent dat dit rapport beperkingen kent. Het bevat een beoordeling op basis van wet- en regelgeving op papier en van een juridisch kader dat deels nog niet is toegepast (er is bijvoorbeeld nog geen besluit genomen over de wijze en locatie van een eindberging).

Het zou dus goed kunnen dat de praktische toepassing van het juridisch overzicht uit deze achtergrondstudie nieuwe of andere knelpunten aan het licht brengt. Het verdient daarom aanbeveling om de toepassing met enige regelmaat of continu te evalueren. Door vroegtijdig knelpunten te identificeren, kan wet- en regelgeving tijdig worden aangepast.

Uit de beoordeling van het Nederland juridisch kader voor het beheer van radioactief afval blijkt dat aan alle internationale en Europese regels wordt voldaan, en dat de meeste aanbevelingen van het IAEA zijn opgevolgd. Een overzicht hiervan staat in bijlage 1. De elf principes worden alle toegepast en de meeste vereisten (dertien van de zeventien) zijn geïmplementeerd, hoewel drie daarvan nog aangevuld kunnen worden. Een overzicht hiervan staat in bijlage 2.

Er zijn drie aanbevelingen waaraan Nederland niet voldoet.  

Ten eerste is er geen onafhankelijk adviesorgaan voor deskundig advies aan, en raadpleging door de overheid en de toezichthouder (vereiste 9). Ten tweede zijn er geen plannen voor het betrekken van het publiek en andere overheidsorganen en partijen bij het proces. Ten derde is het de vraag of Nederland nieuwe eisen kan stellen aan bestaande faciliteiten en huidige handelingen op basis van nieuwe inzichten (vereiste 17). De ANVS kan eisen stellen bij vergunningverlening aan nieuwe activiteiten, maar of ze ook bestaande vergunningen kan aanpassen op basis van nieuwe inzichten is niet duidelijk. Om rechtszekerheid te hebben over de veiligheid en andere eisen aan een eindberging verdient het aanbeveling dit wel bij formele wet of regelgeving vast te leggen. De ANVS heeft op eenzelfde manier eisen gesteld aan bestaande faciliteiten.

Er zijn drie aanbevelingen waaraan Nederland ten dele niet voldoet.

Dit betreft allereerst de specificatie van faciliteiten, handelingen en materialen die vallen onder de reikwijdte van de wetgeving (vereiste 2). In hoofdstuk 1 werd al geconstateerd dat niet alle typen afval in wet- en regelgeving worden gespecificeerd en dat de typen afval en beheeropties uit het Nationaal programma niet overeenkomen met de wet- en regelgeving. Daardoor ontstaat er discrepantie tussen de regels en het beleid, en wordt vereiste 2 gedeeltelijk niet opgevolgd. Ten tweede betreft het de specificatie van de stappen van het besluitvormingsproces (vereiste 3), waarvoor nu onderzoek wordt uitgevoerd door het Rathenau Instituut. Ten derde betreft dit de mogelijkheid om tegen regelgeving in bezwaar of beroep te gaan (vereiste 7). Dat kan in Nederland alleen tegen besluiten. Burgers en belanghebbenden kunnen niet in bezwaar tegen regels zoals vastgelegd in wet- en regelgeving. Dit is niet iets dat specifiek geldt voor het vraagstuk van het langdurig beheer van radioactief afval en het is onwaarschijnlijk dat dit voor dit vraagstuk wel zou worden ingesteld.

Op basis van het overzicht en de beoordeling verdient het aanbeveling drie regelingen vast te leggen.

Aanbeveling 1. Leg een regeling vast aangaande typen radioactief afval en beheeropties.

Voor deze eerste regeling kan de Kernenergiewet in combinatie met het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming (Bbs) worden uitgebreid. Het gaat hier om specificatie van de typen afval en de bijbehorende beheeropties. Deze wijzigingen kunnen gefaseerd worden ingevoerd.

Het Bbs kan nader gespecificeerd worden ten aanzien van typen afval en beheeropties. Hiermee kan er ten eerste voor gezorgd worden dat de definities met elkaar in overeenstemming worden gebracht. Ten tweede kan in het Bbs hoofdstuk 10 (Het beheer en het zich ontdoen van radioactieve stoffen) worden uitgebreid om alle typen afval en beheeropties te bevatten. Het Bbs bevat nu bijvoorbeeld alleen regels die specifiek gelden voor het zich ontdoen van hoogactieve bronnen (artikel 10.9). Hieraan kunnen de specifieke regels voor andere typen afval worden toegevoegd. In overweging wordt gegeven om regels te stellen met betrekking tot de acceptatie van (typen) radioactieve afvalstoffen door COVRA en aangewezen deponieën. Op dit moment hanteren de exploitanten hiervan hun eigen acceptatiecriteria, die zijn vastgelegd in het privaatrechtelijke domein.

Aanbeveling 2. Stel een regeling op ten behoeve van een eindberging, of breid hiervoor een bestaande regeling uit.

Het proces van ontwerp, vergunningverlening, realisatie en uiteindelijke sluiting van een eindberging voor radioactief afval bestaat uit een groot aantal stappen. Het is voorstelbaar dat voor een aantal van deze stappen een vergunningplicht zal moeten gaan gelden. Aanbevolen wordt om hierop vooruitlopend een juridisch kader te stellen in een wettelijke regeling. Dit kan een specificatie betreffen van een (nieuwe of uitgebreide) regeling aangaande typen afval en beheeropties, specifiek waar het de eindberging betreft.

Ten eerste kan de Kernenergiewet, in het bijzonder artikel 29, worden gespecificeerd voor vergunningen voor ondergrondse opslag of eindberging. Dit betreft thans een generieke vergunning voor alle ‘overige activiteiten’. Dit type vergunning kan nu al aan artikel 29 worden toegevoegd, terwijl nadere eisen hieraan in een later stadium aan het Bbs kunnen worden toegevoegd. Deze nadere eisen kunnen worden gebaseerd op resultaten van het publieksparticipatieproces en de safety cases.

Daarnaast kan een dergelijke regeling meer specifieke regels bevatten ten aanzien van het besluitvormingsproces richting een (geologische) eindberging, inclusief publieksparticipatie, en de verschillende eisen rondom terugneembaarheid en veiligheid. Deze kunnen deels al worden gebaseerd op internationale aanbevelingen en Europese regels en later – waar nodig – worden aangevuld met de resultaten uit de safety case. Omdat zulke meer specifieke regels afhankelijk zijn van nog te nemen stappen in het besluitvormingsproces is het goed denkbaar dat die pas later, richting 2100, vorm krijgen.

Wat betreft participatie zou een dergelijke specifieke regeling kunnen worden aangevuld met regels omtrent wie betrokken wordt, wanneer dat gebeurt en hoe, en op welke wijze de resultaten van het participatieproces worden meegenomen in de besluitvorming. In een dergelijke regeling kan bovendien worden vastgelegd dat de Rijkscoördinatieregeling van toepassing is op de formele besluitvorming. Wanneer de Rijkscoördinatieregeling geldt, kan de Rijksoverheid indien nodig medewerking vorderen van andere overheden, zoals gemeenten en provincies.

Een specifieke Nederlandse regeling voor de berging van radioactief afval, naar het voorbeeld van de permanente opslag van CO2, zou door het bieden van heldere regels omtrent vergunningen, taken, verantwoordelijkheden en toezicht, voor meer houvast en duidelijkheid zorgen dan de algemene opslagvergunning. De regels voor CO2-opslag op hoofdlijnen zijn opgenomen in de Mijnbouwwet en deels uitgewerkt in het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling. Diezelfde systematiek kan ook voor de eindberging van radioactief afval worden gehanteerd. Deze regeling kan in samenhang met de Kernenergiewet en het Bbs worden opgesteld. De belangrijkste regels kunnen worden opgenomen in de Mijnbouwwet en nader uitgewerkt in een AMvB (Mijnbouwbesluit), waarbij dezelfde flexibiliteit bestaat als hierboven beschreven.

Aanbeveling 3. Leg een regeling vast voor een multinationale eindberging op EU-niveau. Maak hiervan bij voorkeur een Europese regeling.

Volgens richtlijn 2011/70/Euratom wordt radioactief afval in principe geborgen in het land waar het geproduceerd is. Het mag wel naar een ander land, onder voorwaarden, overgebracht worden, maar dan blijft het producerende land verantwoordelijk voor het bewaken van de veiligheid. Een aantal zaken zijn niet specifiek geregeld: waar bestaat die verantwoordelijkheid uit, wie is aansprakelijk voor de kosten van de eindberging of bij noodgevallen of schade? Wie is de juridisch eigenaar van het afval na overbrenging?

Het verdient aanbeveling ook voor de optie van een multinationale eindberging regels op te stellen. Dit zou het beste kunnen op Europees niveau, zodat de regels meteen geharmoniseerd zijn. Zolang dit achterwege blijft zou Nederland ervoor kunnen kiezen om dit soort regels in een overeenkomst vast te leggen met het samenwerkende land, mocht een multinationale eindberging aan de orde zijn.

Omdat deze specificatie afhankelijk is van stappen in het besluitvormingsproces, is het goed denkbaar dat een dergelijke regeling pas later vorm krijgt.