Een kwestie van tijd

Radioactief afval ontstaat bij verschillende processen, zoals de productie van kernenergie en medische isotopen en het delven van grondstoffen. Dit afval moet beheerd worden zodat het geen gevaar oplevert voor mens en milieu. Een deel ervan kan honderdduizenden jaren radioactief blijven. Het Nederlandse beleid voor radioactief afval staat beschreven in het Nationale programma uit 2016. Dit gaat uit van een tijdelijke langdurige bovengrondse opslag, gevolgd door een geologische eindberging, die rond het jaar 2130 in gebruik moet zijn.

Deze studie beschrijft de ontwikkeling van het Nederlandse beleid voor het beheer van radioactief afval. Door die geschiedenis in kaart te brengen, kan het huidige beleid beter begrepen worden. Ook komt er een beter zicht op de rollen, posities en belangen van actoren in het actuele debat en op de opties voor het toekomstige beheer.

In dit rapport beschrijven we de geschiedenis vanuit het raamwerk van het zogenoemde governance-ecosysteem. Dit raamwerk heeft het Rathenau Instituut enkele jaren geleden ontwikkeld voor het inzichtelijk maken van de omgang met maatschappelijke en ethische aspecten rond wetenschap en technologie (zie figuur op pagina 22). Het vestigt de aandacht op wat er gebeurt binnen vier domeinen en de interacties daartussen. Die domeinen zijn: politiek en bestuur, wet- en regelgeving, wetenschap en technologie, en maatschappij.

Deze studie is opgedeeld in vijf periodes die elk een afzonderlijk hoofdstuk hebben gekregen. De opdeling in periodes is gebaseerd op belangrijke verschuivingen in het bredere besluitvormingsproces over het beheer van radioactief afval. Dat zijn bijvoorbeeld verschuivingen in beleid, wetgeving, technische beheeropties en maatschappelijke betrokkenheid. Onze studie begint net na de Tweede Wereldoorlog, waarin radioactief afval internationaal en nationaal op de wetenschappelijke en beleidsagenda wordt geplaatst.

1945-1958: radioactief afval komt op de wetenschappelijke en politieke agenda

Dat radioactief afval op de agenda komt, heeft te maken met de opkomst van nucleaire technologie. Tijdens de wederopbouwjaren na de Tweede Wereldoorlog zag de Nederlandse overheid nucleaire technologie als een pijler voor industriële ontwikkeling en welvaart. Mede ingegeven door het Amerikaanse programma Atoms for Peace stond vanaf 1953 nucleaire technologie op de Nederlandse politieke agenda. In deze periode was er geen wetenschappelijke consensus over de omgang met radioactief afval en de risico’s van lage doses ioniserende straling. Internationale conferenties over de vreedzame toepassingen van atoomenergie in 1955 en 1958 hielpen om de omgang met radioactief afval internationaal en nationaal op de wetenschappelijke en beleidsagenda te zetten.

1958-1972: vormgeving van de Kernenergiewet en radioactief-afvalpraktijken

In de vroege jaren zestig nam Nederland de eerste kernreactoren voor onderzoek in gebruik. In respectievelijk 1969 en 1973 volgden de kerncentrales in Dodewaard en Borssele. Er was nog geen sprake van een expliciet en integraal radioactief afvalbeleid. Wel ontstond een afvalpraktijk die zich kenmerkte door een nationale ophaaldienst en een tijdelijke bovengrondse opslag bij het Reactorcentrum Nederland in Petten. Een deel van het laag- en middelactief afval werd in zee gestort, vanaf 1967 onder internationaal toezicht. Gebruikt splijtingsmateriaal uit de kerncentrales ging naar de opwerkingsfabriek Eurochemic in België, waarvan de Nederlandse overheid mede-aandeelhouder was. Het hoogradioactieve afval dat na het opwerkingsproces resteerde, bleef in België.

In de loop van de jaren vijftig en zestig kwam de bescherming tegen de ioniserende straling van radioactieve stoffen op de beleidsagenda. Nieuwe internationale organisaties zoals het Internationaal Atoomagentschap (1957), het European Nuclear Energy Agency (1958) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (1957) stelden richtlijnen vast die Nederland implementeerde. De wet- en regelgeving die zo ontstond, culmineerde in de Kernenergiewet van 1963, die de omgang met radioactieve stoffen regelde. De verantwoordelijkheid voor de Kernenergiewet lag bij het ministerie van Economische Zaken, dat de verantwoordelijkheid voor stralingsveiligheid deelde met het ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid.

1972-1980: protest tegen dumping in zee en proefboringen in zoutlagen

De Nederlandse omgang met radioactief afval kwam onder maatschappelijke en politieke druk te staan. In 1972 werd de London Dumping Convention afgesloten, een internationaal verdrag tegen verontreiniging van de zee. Mede door toenemend maatschappelijk protest werden de zeedumpingen van onder meer radioactief afval beperkt, en vanaf 1983 verboden. In Nederland spraken groepen burgers en wetenschappers zich uit tegen kernenergie. Dit raakte ook de discussie over radioactief afval. Tegen de regeringsplannen om meer kerncentrales te bouwen, kwam verzet van maatschappelijke en wetenschappelijke actoren. Aan de uitbreiding van kernenergie stelde de regering in 1974 de voorwaarde dat er een aanvaardbare oplossing voor het radioactief afval moest zijn. In datzelfde jaar sloot Eurochemic de deuren. Nieuwe opwerkingscontracten met Engeland en Frankrijk, voor respectievelijk de centrales van Dodewaard en Borssele, schreven voor dat opwerkingsafval voortaan terug naar Nederland kwam.

Hierop startte een zoektocht naar alternatieve oplossingen voor het radioactief afval. In de vroege jaren zeventig adviseerden zowel de Wetenschappelijke Raad voor Kernenergie (WRK) als het Reactorcentrum Nederland (RCN) om opslag in ondergrondse zoutkoepels te onderzoeken. Dat was in lijn met internationale wetenschappelijke inzichten. In 1976 kondigde de regering aan deze optie te willen onderzoeken in Noordoost-Nederland. Na protesten van burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en bestuurders uit de betreffende regio’s werden de voorgenomen proefboringen afgeblazen. Ook daarna heeft er in Nederland geen onderzoek op locatie plaatsgevonden.

1980-1993: vorming van radioactief afvalbeleid en een integraal onderzoeksprogramma

In 1981 stelde de regering de Commissie Heroverweging Verwijdering Radioactief Afval (CHVRA) in. In het licht van de groeiende maatschappelijke weerstand en het verwachte verbod op zeedumping, keek die naar alternatieven voor het beheer van laag- en middelactief radioactief afval. In 1983 sprak ze een voorkeur uit voor opslag in zoutlagen.

Over het energiebeleid, en in het bijzonder kernenergie, organiseerde de regering van 1981 tot 1984 de Brede Maatschappelijke Discussie (BMD). De BMD, die ook over het beheer van radioactief afval ging, was als vorm van publieksparticipatie vernieuwend in zowel opzet als uitvoering. Veel deelnemers hadden echter geen vertrouwen in het proces en de bedoelingen van de regering ermee. De doelstellingen werden niet gerealiseerd. Het lukte niet om vanuit informatievoorziening en de uitwisseling van gedachten en ideeën meer begrip voor elkaars standpunten te krijgen, partijen nader tot elkaar te brengen, en besluitvormingsprocessen over (kern)energiebeleid en radioactief afval een groter draagvlak te geven.

In de periode 1980-1993 kwam ook nieuw onderzoek tot stand. Vrijwel tegelijk met de BMD startte het Integraal Landelijk Onderzoek Nucleair Afval waarbinnen diverse opties voor het beheer van hoogradioactief afval werden bekeken: tijdelijke bovengrondse opslag van verbruikte splijtstof en kernsplijtingsafval, berging bovengronds en ondergronds op land, geologische berging in zoutkoepels onder de Noordzee, en berging in geologische lagen onder de oceaan. Die laatste twee opties werden al snel te duur geacht. De beide opties op land bleven wel op de agenda.

In 1984 zette de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) voor de eerste keer een expliciet radioactief afvalbeleid uiteen in de Nota Radioactief Afval. Onderdeel daarvan was de bouw van een bovengrondse opslag voor het tijdelijke beheer van alle categorieën radioactief afval (laag, middel en hoog). De Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval (COVRA) kreeg de opdracht het afval te beheren. Dit was aanvankelijk voor een termijn van 50 tot 100 jaar, en werd later ten minste 100 jaar. Deze interim-oplossing gaf tijd om definitieve berging verder te onderzoeken. Hierbij dacht de regering aan geologische berging in Nederland of in samenwerking met andere landen elders; de zogenoemde duale strategie.

Ingegeven door toenemende politieke en maatschappelijke aandacht voor duurzaamheid, formuleerde de overheid in 1993 aanvullend beleid als onderdeel van het Nationaal Milieubeleidsplan. Ze introduceerde terugneembaarheid en omkeerbaarheid als nieuwe principes waaraan het beheer van radioactief afval moest voldoen. Terugneembaar wil zeggen dat het afval gedurende de periode van actief beheer altijd uit een opslag- en eindbergingsfaciliteit moet kunnen worden teruggehaald, zodat toekomstig hergebruik mogelijk is, net als ingrijpen bij problemen. Omkeerbaar betekent dat het mogelijk moet zijn om genomen beslissingen in het stapsgewijs implementeren van een beheermethode terug te draaien, als nieuwe politiek-maatschappelijke of wetenschappelijke inzichten daarom vragen. Toekomstige generaties krijgen zo meer ruimte om eigen keuzes te maken.

1993-2016: naar een Nationaal programma radioactief afval

Naast berging in zout, onderzocht de Commissie Opberging Radioactief Afval (1996-2001) de optie berging in klei. Daarnaast hield de commissie rekening met de nieuwe eis van terugneembaarheid van het afval tijdens het gebruik van de eindberging, zoals opgenomen in het Nationaal Milieubeleidsplan van 1993. Doordat proefboringen in Nederland door het maatschappelijke verzet ertegen niet mogelijk waren, maakte de commissie gebruik van onderzoeksfaciliteiten in Duitsland en België. De commissie keek niet alleen naar technisch-wetenschappelijk onderzoek, maar ook naar de ethische en sociale aspecten van het beheer van radioactief afval. In 2011 startte het Onderzoeksprogramma Eindberging Radioactief Afval (OPERA). In 2020 startte een nieuw onderzoeksprogramma, geïnitieerd door COVRA, dat doorloopt tot 2025.

Dit gebeurde in een veranderende institutionele context waardoor beleidsverantwoordelijkheden verschoven. Zo werd in 1999 het ministerie van VROM verantwoordelijk voor de vergunningverlening in het kader van de Kernenergiewet. Twee jaar later nam het ook de verantwoordelijkheid voor het onderzoek naar geologische berging over van het ministerie van Economische Zaken. In 2015 werd de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) opgericht om de overheidstaken en kennis op deze terreinen onder te brengen in één organisatie. Zo wilde Nederland voldoen aan de verplichtingen van het Internationaal Atoomagentschap en de Europese Unie om te beschikken over een zelfstandige autoriteit op het gebied van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming. In 2020 ging de beleidsverantwoordelijkheid voor deze taken over naar het huidige ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, dat daarmee ook beleidsverantwoordelijk werd voor radioactief afval en de eindberging daarvan.

Internationale richtlijnen zoals de Aarhus Conventie en Euratom-richtlijn 2011/70 stelden dat burgers de mogelijkheid moesten krijgen om in de besluitvorming over dit beheer te participeren. Daarnaast presenteerde de regering in 2016 haar Nationale programma voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstoffen. Dit Nationale programma is gebaseerd op vier principes:

1. minimalisatie van het ontstaan van radioactief afval;
2. veilig beheer van radioactief afval;
3. geen onredelijke lasten op de schouders van latere generaties; en
4. de veroorzakers van radioactief afval dragen de kosten van het beheer ervan.

Het Nationale programma gaat uit van berging in de diepe ondergrond. Het voorziet in een definitief besluit over eindberging rond het jaar 2100. Een eindberging moet rond het jaar 2130 operationeel zijn. Op basis van ervaringen in het buitenland stelt het Nationale programma dat een breed maatschappelijk draagvlak essentieel is voor het realiseren van een eindberging. In het kader hiervan kreeg het Rathenau Instituut het verzoek om in 2024 te adviseren over het te volgen besluitvormingsproces rondom het langetermijnbeheer van radioactief afval.

Op basis van onze historische studie komen we in hoofdstuk 6 tot tien inzichten die we hieronder weergeven. Op basis van deze inzichten formuleren we aandachtspunten voor het huidige en toekomstige beleid.

Inzicht 1: verschillende beleidsvelden droegen bij aan de besluitvorming over het beheer van radioactief afval.

Verschillende beleidsvelden waren betrokken bij de besluitvorming over het beheer van radioactief afval, zoals volksgezondheid en milieu, energie, klimaat, ruimtelijke ordening, industrie, wetenschap en technologie. De ontwikkelingen binnen die beleidsvelden gingen niet per se over radioactief afval, maar hadden er wel invloed op. Ook in de toekomst zullen verschillende beleidsvelden bij het beheer van radioactief afval betrokken zijn. Dit beheer vraagt namelijk om een brede mix van kennis en kunde. Om belangenverstrengeling te voorkomen, is het cruciaal om diverse institutionele verantwoordelijkheden helder gescheiden te houden. Zo zijn in 2015 de verantwoordelijkheden van het ministerie van Economische Zaken voor het energiebeleid en het beleid voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, verdeeld over verschillende overheidsinstanties. 

Inzicht 2: besluitvorming over het beheer van radioactief afval en kernenergie beïnvloedden elkaar sterk.

In het publieke debat over het beheer van radioactief afval speelden voor- en tegenstanders van kernenergie een belangrijke rol. Daarnaast was het beheer van radioactief afval een belangrijk thema in de discussie over kernenergie. Zo gaf de regering in 1974 aan dat de uitbreiding van kernenergie alleen mogelijk was als er een aanvaardbare oplossing voor het radioactief afval zou komen. In de toekomst is het te verwachten dat ontwikkelingen op het gebied van kernenergie de besluitvorming over radioactief afval beïnvloeden. In de eerste plaats omdat meer of minder kernreactoren leidt tot meer of minder afval. Dit kan gevolgen hebben voor de urgentie en de financiële middelen om een eindberging te realiseren. Ook kunnen politieke en maatschappelijke partijen bij de besluitvorming over kernenergie voorwaarden stellen aan het beheer van radioactief afval. Dit gebeurde bijvoorbeeld in de jaren zeventig, toen tegenstanders van kernenergie zich tegen de uitbreiding van het aantal kerncentrales verzetten omdat er nog geen oplossing was voor het afval.

Inzicht 3: internationale gebeurtenissen hadden grote invloed op de Nederlandse besluitvorming.

Geopolitieke spanningen, internationale protesten en ongelukken laten zich moeilijk voorspellen. Maar ze kunnen veel invloed hebben op de manier waarop mensen naar kernenergie, milieubeleid en nucleaire installaties kijken. In de besluitvorming over het beheer van radioactief afval kan dit tot andere afwegingen leiden.

Inzicht 4: internationale samenwerking stimuleerde in Nederland de ontwikkeling van kennis, beleid en wet- en regelgeving.

De Nederlandse besluitvorming over het beheer van radioactief afval is gebonden aan internationale afspraken. Nederland draagt bij aan de totstandkoming van deze afspraken en Europese wet- en regelgeving. Tegelijkertijd kunnen aanpassingen van internationale richtlijnen en ontwikkelingen in internationale onderzoeksprogramma’s gevolgen hebben voor de planning en voorwaarden van de Nederlandse besluitvorming.

Inzicht 5: regionaal en lokaal draagvlak waren belangrijk voor de besluitvorming.

Voor toekomstige besluitvorming over radioactief afval zijn regionaal en lokaal politiek en maatschappelijk draagvlak van groot belang. Dit geldt ook voor het nationale niveau. Dit draagvlak is niet alleen nodig voor het realiseren van een eindberging voor radioactief afval, maar ook voor het uitvoeren van onderzoek op locatie. Door het ontbreken van draagvlak kunnen bepaalde locaties en beheermethoden voor een eindberging afvallen.

Inzicht 6: de Nederlandse overheid worstelde met de vormgeving van maatschappelijke participatie bij de besluitvorming.

Nederland is verplicht om burgers bij de besluitvorming over radioactief afval te betrekken. De regering benoemde het belang van participatie ook in het Nationale programma voor radioactief afval en verwerkte splijtstoffen (2016). Participatie kan verschillende vormen hebben, van informerend tot meebeslissend. Experts concludeerden naar aanleiding van de Brede Maatschappelijke Discussie dat het belangrijk is om van tevoren de te bespreken onderwerpen duidelijk af te bakenen, maatschappelijke groepen te voorzien van gelijke informatie en kennis, en publieksparticipatie te verankeren in het gehele besluitvormingsproces.

Inzicht 7: Nederland zet in op tijdelijke bovengrondse opslag en geologische berging op de lange termijn.

Nederland heeft een tijdelijke centrale bovengrondse opslag technisch en maatschappelijk succesvol geïmplementeerd. Daarnaast wordt in het Nationale Programma uit 2016 uitgegaan van een operationele eindberging rond 2130. Voordat er in 2100 een besluit genomen kan worden, moeten er volgens het huidige beleid nog stappen gezet worden met betrekking tot het concretiseren van participatie, het definiëren van het principe van terugneembaarheid en het borgen van kennis.

Inzicht 8: het technologisch concept van geologische berging heeft zich sterk ontwikkeld.

Sinds de jaren zeventig onderzoekt Nederland de optie om radioactief afval te bergen in de diepe ondergrond. In het begin was er vooral aandacht voor de rol van natuurlijke barrières tussen het te bergen radioactief afval en de biosfeer. Daarbij ging het met name om zout. Later zijn daar technische barrières bijgekomen. Het concept van geologische berging heeft de afgelopen decennia nader invulling gekregen. Wel wordt additioneel onderzoek gedaan en is er nog meer nodig, onder andere naar de betekenis voor de beheeroptie van beleidsprincipes zoals terugneembaarheid en passieve veiligheid.

Inzicht 9: in Nederland heeft geen onderzoek op locatie plaatsgevonden.

Om een besluit te kunnen nemen over een eindberging zal Nederland op enig moment onderzoek op locatie(s) moeten doen. Dit is een essentiële stap die tot nu toe nog niet is gezet. Dit onderzoek kan alleen plaatsvinden bij voldoende regionaal en lokaal draagvlak, zowel bij bewoners en bedrijven als bij politici en bestuurders. De keuze voor een of meerdere onderzoekslocaties is dus naast een technische, vooral een maatschappelijke afweging.

Inzicht 10: binnen het onderzoek naar het beheer van radioactief afval speelde het sociaalwetenschappelijk onderzoek een beperkte rol.

Het langetermijnbeheer van radioactief afval vereist een stabiel, interdisciplinair langetermijn-onderzoeksprogramma. Het onderzoek zal zich moeten richten op technische aspecten, maar ook op sociaalwetenschappelijke kennis en maatschappelijke participatie. Dit kan ook zorgen voor meer interactie tussen het onderzoek en het publieke debat. Dat kan helpen het principe van terugneembaarheid verder in te vullen en na te denken over veiligheidscriteria.