calendar tag arrow download print
Image
Slimme technologie in de stad - voeten in de aarde - Rathenau Instituut
Rapport
29 september 2020

Voeten in de aarde

Datagestuurde innovatie in de stad
Slimme stad data Privacy
Een intelligente stoeptegel waarschuwt Amsterdamse kinderen voor verkeer op het aangrenzende fietspad. Foto: ANP
Stel, je zelfrijdende auto brengt je na een lange winterse werkdag thuis. De auto heeft via het netwerk van slimme lantaarnpalen in je wijk doorgekregen bij welke laadpaal hij moet parkeren. Als je uitstapt, brandt de lantaarnpaal even wat feller. Je komt binnen in een warm huis, want de verwarming is een kwartier geleden automatisch gestart. De buurt-whatsapp meldt dat sensoren verdacht gedrag in een straat verderop hebben waargenomen en dat de politie inmiddels poolshoogte neemt.

Dit toekomstscenario is dichterbij dan veel mensen denken. Data beloven ons leven efficiënter, comfortabeler, duurzamer en veiliger te maken. Gemeenten experimenteren daarom al volop met zogeheten smartcity-projecten, maar de uitvoering blijkt moeilijk. Waarom hebben deze projecten zoveel voeten in de aarde? Wij bekeken vier projecten van de gemeente Eindhoven, voorloper op het gebied van digitalisering. De casusbeschrijvingen in het rapport zijn gebaseerd op literatuurstudie, interviews met betrokkenen en achtergrondmateriaal van betrokkenen of uit openbare bronnen.

Downloads

Downloads

Sluiten

Samenvatting

Steeds meer gemeenten in Nederland investeren in smartcity-projecten, of overwegen om dat te gaan doen. Data beloven efficiënte oplossingen voor uitdagingen waar de gemeenten voor staan. De soms hooggespannen verwachtingen contrasteren echter met een weerbarstige praktijk. Overal ter wereld blijken smartcity-projecten lastig van de grond te krijgen, ook in iconische projecten als Songdo in Zuid-Korea of het ‘Sidewalk Labs’-project van Google in Toronto.

Minder duidelijk is waarom deze projecten zoveel voeten in de aarde hebben. Lokale bestuurders willen graag weten wat er in de praktijk goed werkt en wat niet. Hoe zorgen we bijvoorbeeld dat digitalisering niet ten koste gaat van publieke waarden als privacy, autonomie en rechtvaardigheid? Binnen welke juridische kaders moeten we opereren? Met dit rapport willen we aan deze behoefte tegemoetkomen. Om beter zicht te krijgen op de kwesties waar partijen bij de uitvoering van smartcity-projecten tegenaan lopen, hebben we een aantal van die projecten in detail onderzocht.

Leren van de Lichtstad

We hebben ons daarbij gericht op de gemeente Eindhoven, omdat Eindhoven een van de steden is die in Nederland vooroploopt in het uitvoeren van digitaliseringsprojecten. Daarnaast heeft Eindhoven dat op een verantwoorde manier willen doen door zich te houden aan door haar zelf opgestelde principes voor de digitale samenleving. Deze principes moeten ervoor zorgen dat digitalisering niet ten koste gaat van publieke waarden.

Wij hebben vier projecten onderzocht uit de periode tussen 2017 en 2020. Het gaat om de inzet van sensoren om de leefbaarheid en veiligheid te verbeteren (hoofdstuk 2), het aanleggen van een slim lichtnetwerk (hoofdstuk 3), het verzamelen van data voor jongerenwelzijn (hoofdstuk 4) en een digitaal platform als hulpmiddel bij het verduurzamen van woningen (hoofdstuk 5). Twee projecten (slim lichtnetwerk en data voor jongerenwelzijn) zijn tijdens deze onderzoeksperiode gestopt.

De selectie van deze projecten is gebaseerd op het type digitale technologie (sensoren, Internet of Things) en het maatschappelijke domein waarin het project plaatsvond (veiligheid, leefbaarheid, duurzaamheid, sociaal welzijn). Op deze manier wilden we een breed overzicht krijgen van de kwesties waar partijen mee te maken krijgen. Per casus hebben we in kaart gebracht welke technologie is ingezet en hoe de samenwerkingsverbanden vorm hebben gekregen. De casusbeschrijvingen zijn gebaseerd op interviews en achtergrondmateriaal over de casus, aangedragen door betrokkenen of afkomstig uit openbare bronnen.

Onderzoeksvragen

Het rapport geeft antwoord op drie centrale onderzoeksvragen:

  1. Op welke manier krijgt de bescherming van publieke waarden bij de inzet van digitale technologie in de stad in de praktijk vorm?
  2. Tegen welke bestuurlijke, organisatorische, maatschappelijk-ethische en juridische obstakels lopen gemeenten en andere partijen daarbij aan?
  3. Welke handvatten zijn er voor betrokken partijen om op basis van deze inzichten publieke waarden bij de inzet van digitale technologie in de stad te realiseren?
Sluiten

Conclusie

Gekozen aanpak

Hoofddoel van de projecten was om veiligheid, duurzaamheid en leefbaarheid te vergroten. Bij de uitvoering van de projecten wilde de gemeente burgers nadrukkelijk betrekken en was het stimuleren van economische activiteit in drie van de vier gevallen een belangrijk nevendoel. Zorgen waren er omtrent privacybescherming, ongewenst functioneren van de markt, discriminatie en beperking van autonomie van burgers.

Het beleid van de gemeente Eindhoven was erop gericht om deze risico’s zo klein mogelijk te houden. Zo heeft zij zich gehouden aan vier principes die stellen dat dataverzameling de publieke waarden niet mag schaden. De principes functioneren in de praktijk als randvoorwaarden. Ze zijn een krachtig middel om gewenste afspraken met bedrijven over het beheer van de infrastructuur, controle over dataverwerking en hergebruik van datasets af te dwingen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft vergelijkbare principes in 2019 tot landelijke richtlijn verheven.

De gemeente Eindhoven heeft in alle door ons onderzochte projecten privacy by design toegepast: in een vroeg stadium is er nagedacht over bescherming van persoonsgegevens. Zo is data geanonimiseerd en alleen na aggregatie op groepsniveau openbaar ter beschikking gesteld. De gemeente kon in de uitvoering van haar privacybeleid een beroep doen op juridische kaders als de AVG en de Wet voortgang energietransitie.

Bij een aantal projecten is er gekozen voor een experimentele livinglab-aanpak. Dat kan zinvol zijn omdat het werken met data nieuwe vragen oproept die vooraf niet allemaal te beantwoorden zijn. Zo zijn niet alle privacyrisico’s bij hergebruik van data vooraf goed in te schatten en zijn de bestaande juridische kaders soms niet direct toepasbaar op digitale toepassingen. Deze aanpak kan alleen goed werken als er inderdaad lessen getrokken worden uit het verloop van het project. Dat is nog niet altijd het geval. Projecten worden niet altijd als helder afgebakend experiment opgezet, met een duidelijke begin- en einddatum, doelstellingen en indicatoren, en evaluatiemomenten. In Eindhoven is er bij twee projecten afgesproken om parallel aan de uitvoering van het project ,onderzoek te doen naar kwesties waar men vooraf geen goed zicht op had. In Stratumseind is bijvoorbeeld onderzoek gedaan naar de juridische kaders voor geluidscamera’s. Bij het digitale platform om huizen te verduurzamen werd afgesproken een juridische analyse uit te voeren naar privacykwesties en wie het platform kan beheren, maar dat onderzoek is niet van de grond gekomen.

Resterende uitdagingen

Dit rapport laat zien dat de bescherming van publieke waarden inmiddels bij veel partijen goed op de radar staat. Tegelijk is het moeilijk, zelfs met publieke waarden goed in beeld én met richtinggevende principes in de hand, om smartcity-projecten de gewenste kant op te sturen. Er blijven uitdagingen over van economische, juridische, maatschappelijke en bestuurlijke aard, die ertoe hebben geleid dat de door ons onderzochte projecten zijn vertraagd of zelfs gestaakt.

Zo blijkt het moeilijk om goed werkende verdienmodellen te realiseren. Grote bedrijven willen hun diensten en producten snel opschalen, maar worden in die ambitie geremd. Kleine bedrijven hebben vaak een te klein investeringsbudget om de startfase van een project door te kunnen komen. Het opendataprincipe kan ook remmend werken omdat bedrijven die bijvoorbeeld hebben geïnvesteerd in de dataverzameling, hun competitieve voordeel kwijt zijn als ze die data vervolgens gratis met iedereen moeten delen. Bedrijven kunnen dus om meerdere redenen afhaken waardoor de projectdoelen niet gerealiseerd worden.

De verwevenheid van activiteiten die door het werken met data ontstaat, creëert een nieuwe praktijk. De juridische borging van die praktijk is nog niet sluitend. Het probleem is dat dataverzameling meerdere doelen tegelijk kan dienen, maar dat die doelen gekoppeld zijn aan verschillende juridische kaders. Er ligt een uitdaging om die kaders toe te snijden op de nieuwe praktijk die door digitalisering ontstaat. Ook op het gebied van beïnvloeding en nudging zijn er vragen over bestaande juridische kaders. Zolang deze onduidelijkheid bestaat, is het belangrijk dat gemeenten en het Rijk kwesties in het vizier houden die niet direct onder de Algemene verordening gegevensbescherming vallen. Het oprichten van ethische commissies waarin experts en burgers meedenken over gewenste toepassingen, kan hierbij behulpzaam zijn.

Per project moet in de praktijk worden uitgevonden, wat vruchtbare manieren van samenwerking zijn en hoe verantwoordelijkheden moeten worden belegd. Dit rapport laat zien dat dat niet altijd een eenvoudig proces is. Het kost tijd om verwachtingen op elkaar af te stemmen, goede afspraken over dataverwerking te maken en burgerparticipatie integraal onderdeel te maken van de projecten. Projectmatige financiering kan de continuïteit van digitaliseringsprojecten in gevaar brengen omdat de looptijd te kort is.

Dit onderzoek maakt duidelijk dat het in de praktijk lastig blijkt om smartprojecten succesvol van de grond te krijgen. De door ons onderzochte projecten zijn vertraagd of zelfs helemaal stopgezet. Het is beslist niet de bedoeling van dit rapport om het beleid van gemeente Eindhoven te evalueren. Eindhoven heeft getracht haar pioniersrol op het gebied van digitale innovatie verantwoord in te vullen, mét oog voor de bescherming van publieke waarden. Doordat de gemeente met de voeten in de aarde is gaan staan, ontstaat er ook voor andere gemeenten en voor de nationale overheid beter zicht op de knelpunten van digitaliseringsprojecten.

Sluiten

Aanbevelingen

De conclusies geven aanleiding tot een aantal aanbevelingen gericht op gemeenten, maar ook op andere partijen, waaronder de nationale overheid. We hebben de aanbevelingen geordend volgens het door ons ontwikkelde vlindermodel uit het essay Waardevol Digitaliseren, dat we in 2018 schreven voor de VNG. Het vlindermodel (zie ook paragraaf 1.2) reikt een manier van denken aan die helpt om de discussie over de geschiktheid van smartcity-oplossingen voor sociaal-maatschappelijke vraagstukken op gang te krijgen, en om na te denken over welke waarden er in het geding zijn. Verdeeld over vijf processen doen we in totaal veertien aanbevelingen. 
 

Waarderen

  1. Gebruik het vlindermodel om de koppeling tussen digitale technologie en maatschappelijke uitdagingen te maken en om conflicten tussen waarden op te sporen. Het is van belang om deze conflicten tijdig met betrokkenen, waaronder de gemeenteraad, te bespreken en keuzes te maken over de uitvoering.

Kansen pakken

  1. Werk met realistische ambities en breng alle partijen op één lijn met betrekking tot de verwachte doelen en de termijn waarbinnen die doelen behaald moeten worden.
  2. Investeer in de ontwikkeling van nieuwe verdienmodellen die bij de digitale praktijk aansluiten. Privaat-publieke allianties gaan in de toekomst naar verwachting steeds meer voorkomen, maar vragen om meer juridische borging.

Risico’s verzachten

  1. Signaleer op lokaal niveau juridische knelpunten zodat op landelijk en Europees niveau juridische kaders toegesneden kunnen worden op nieuwe praktijken die door digitalisering ontstaan.
  2. Scherp de principes voor verantwoord datagebruik aan met extra condities, zoals het uitvoeren van een belangentoets bij hergebruik van data.
  3. Respecteer de AVG en blijf alert op vormen van privacyschending die niet goed door de AVG worden afgedekt zoals nudging en sommige vormen van profilering. Ontwikkel hiervoor nieuwe juridische kaders.

Experimenteren

  1. Begrens de experimentele fase van een nieuw digitaliseringstraject met heldere afspraken over afbakening van gebied en looptijd, realistische en meetbare doelen en een stapsgewijze planning met systematische evaluatiemomenten.
  2. Stel, indien nodig, een tijdelijke gedoogruimte vast met betrekking tot regelgeving.
  3. Calculeer een ruime tijdsinvestering in en matchende financiering om de projecten op gang te krijgen; breek ze daarom niet te vroeg af.
  4. Committeer deelnemende partijen aan een meerjarige inspanning.

Samenwerken en leren

  1. Streef naar meer burgerparticipatie, wees daarbij helder over wat burgers wel en niet van een participatietraject mogen verwachten.
  2. Leg de regie bij de uitvoering van een digitaliseringsproject duidelijk in handen van één partij. De gemeente is daarvoor de aangewezen partner.
  3. Haal nieuwe vormen van expertise binnen op technisch, bestuurlijk, juridisch en sociaal terrein om invulling te geven aan de regiefunctie en om de uitvoering van de projecten te faciliteren.
  4. Professionaliseer het leervermogen. Zorg zowel intern als extern voor kennisdeling met betrekking tot de kansen en knelpunten van de experimenteel uitgevoerde digitaliseringsprojecten.
Meer laden