De kerntaak van de I&V-diensten is het beschermen van de nationale veiligheid en de democratische rechtsorde. In een democratische rechtsstaat moet er een goede balans zijn tussen (nationale) veiligheid en (individuele) grondrechten. Deze balans wordt onder meer gewaarborgd door het stelsel van toestemming en toezicht rond de I&V-diensten. Dit stelsel vormt een cruciaal onderdeel van de democratische legitimiteit van de diensten. Het zijn zulke checks and balances die onze I&V-diensten onderscheiden van die van totalitaire regimes.
In het inleidende hoofdstuk is gesteld dat een goed functionerende en legitiem opererende inlichtingendienst geschraagd is op drie elementen: kwaliteit leveren, verantwoording afleggen over de ondernomen activiteiten en een zo open mogelijk houding richting de samenleving aannemen. De kwesties die het toekomstonderzoek heeft opgeleverd komen voort uit technologische veranderingen en veranderingen in menselijke interactie die daardoor ontstaan.
Deze veranderingen dagen de drie elementen uit omdat er nieuwe bedreigingen ontstaan, nieuwe communicatiesporen gevolgd moeten worden en nieuwe analysemogelijkheden in het werk van de diensten moeten worden ingepast. De bevoegdheden en capaciteiten van de diensten moeten daar op toegesneden worden, met behoud van waarborgen en goede wettelijke verankering van de bevoegdheden.
De kwesties hebben laten zien hoe moeilijk deze balanceer-act is. Het is een precaire balans tussen conflicterende waarden en belangen. Uit iedere aanpassing in capaciteiten, bevoegdheden, taakstelling en toetsing vloeien andere aanpassingen voort. De aanpassingen moeten dus goed doordacht worden.
Met dit rapport onderzochten we vier toekomstscenario's. Alhoewel dit puur exploratief werk was, levert het een aantal no regrets op. Dit zijn zaken waar I&V-diensten, toezichthouders, politiek en de samenleving in het algemeen zich vrijwel zeker over moeten buigen, ongeacht het toekomstpad dat Nederland uiteindelijk gaat bewandelen.
No regrets zijn altijd verstandig om te doen en we bevelen ze dan ook aan. De aanbevelingen moeten echter nog steeds gelezen worden als manieren om met onzekerheid om te gaan. Het kan bijvoorbeeld zijn dat kwesties die alleen in een specifiek scenario opdoken, juist heel veel aandacht gaan vragen. Het kan ook zijn dat zich een ander scenario gaat ontvouwen dan de vier die in dit rapport zijn onderzocht.
De aanbevelingen zijn bedoeld om de I&V-diensten en het stelsel van toestemming, toetsing en toezicht zo wendbaar mogelijk te maken. Daarbij zullen de diensten scherp moeten blijven op onverwachte ontwikkelingen en hun toekomstverwachtingen constant moeten bijstellen en blijven valideren.
We koppelen onze aanbevelingen aan de drie elementen van een goed functionerende en legitiem opererende dienst: kwaliteit (zie na de afbeelding en in paragraaf 4.5.1), verantwoording (zie na de afbeelding en in paragraaf 4.5.2) en open houding (zie na de afbeelding en in paragraaf 4.5.3).
De aanbevelingen kwamen onder meer tot stand na een consultatieronde langs diverse experts (zie bijlage 1). We vroegen aan hen om te reflecteren op de opbrengst van de scenario's.
De zeven aanbevelingen geven tevens antwoord op de hoofdvraag van dit onderzoek:
Hoe kunnen de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zich instellen op veranderende menselijke interactie in de komende tien jaar én de maatschappelijke, ethische en politieke kwesties die daarmee samenhangen?
Het rapport heeft duidelijk laten zien dat de impact van veranderingen in menselijke interactie op de I&V-diensten niet alleen de diensten zelf aangaat. De aanbevelingen zijn dan ook gericht op meerdere partijen. Aanbeveling 1 en 2 spreken de I&V-diensten wel zelf aan. Bij aanbeveling 3, 4 en 5 is de wetgever primair aan zet, in samenspraak met andere betrokken partijen. Bij aanbevelingen 6 en 7 is de rol van de I&V-diensten beperkter. Breder debat én meer preventie zullen in zowel politiek als samenleving gestalte moeten krijgen.
Lees meer over de aanbevelingen na de illustratie.
Aanbevelingen rond de kwaliteit van het inlichtingenwerk
1. Vaar niet blind op technical intelligence
De beschikbaarheid van grote hoeveelheden data en nieuwe analysetechnieken maakt het verleidelijk om inlichtingenwerk volledig tech first in te richten. Dat brengt tenminste twee belangrijk risico's met zich mee. Ten eerste is een tech-first-aanpak slecht bestand tegen situaties waarin datadroogte en inlichtingenschaarste (in het geval van versleutelde data) zich voordoet. Een tweede risico is dat door tech first waardevolle informatie gemist kan worden. Dit is informatie met mogelijk grote strategische waarde die alleen (of veel beter) ontsloten kan worden via human intelligence (HUMINT) en/of diepgravende culturele kennis.
Mensenwerk is nodig om beweegredenen van vijandige regimes en extremistische milieus te begrijpen: hoe mensen denken, hoe hun wereldbeeld in elkaar steekt, wat ze bedoelen met wat ze zeggen en hoe ze te beïnvloeden zijn. Ook voor het interpreteren van signalen (ongeacht verwervingswijze) is diepgravende culturele, geschiedkundige en taalkundige kennis onontbeerlijk. Op basis van dit soort kennis kan onderscheid gemaakt worden tussen daadwerkelijk belangwekkende aanwijzingen die bijvoorbeeld uit data-onderzoek naar voren komen en loos alarm.
2. Stel het personeelsbeleid in op veranderende menselijke interactie
Met betrekking tot personeelsbeleid speelt er een aantal aspecten. Ten eerste zal het binnenhalen van meer technische expertise de dienst mogelijk vergroten waardoor er gewaakt moet worden voor verkokering en disfunctionele geheimhouding. Ten tweede vraagt dit om het goed op elkaar aan laten sluiten van meerdere disciplines. Technische experts zijn doorgaans niet dezelfde mensen bij wie een baan als infiltrant goed past. Het kan bovendien lastig zijn om de nodige culturele expertise in huis te halen. Het is nogal een overgang voor bijvoorbeeld academici om in de beslotenheid van de I&V-diensten aan de slag te gaan. Ten derde is de veiligheid van de eigen medewerkers een belangrijk aandachtspunt. Zowel in scenario's waarin veel TECHINT wordt gevraagd als bij intensivering van HUMINT kwam dat als een kwestie naar voren. De I&V-diensten kunnen dit mitigeren maar zijn in dit opzicht niet alleen zelf aan zet. Het gaat bijvoorbeeld ook om de regulering van identiteitsbeheer op het internet in het algemeen en de afhankelijkheid van een beperkt aantal grote private dienstverleners in de digitale infrastructuur.
Aanbevelingen op het gebied van verantwoording afleggen
3. Bepaal grenzen voor gebruik van nieuwe databronnen en technologie
De toelaatbaarheid van nieuwe databronnen en geavanceerde analysetechnieken bleek nog onvoldoende juridisch gewaarborgd. Überhaupt is er nog te weinig reflectie op de intieme dataverzameling en verregaande manipulatie die nieuwe technieken mogelijk maken. Het lijkt nodig om een gedifferentieerde aanpak te volgen. Daarin worden waarborgen van grondrechten afgesteld op de mate van inbreuk en impact van het middel in kwestie. Hierbij is het belangrijk dat naast privacy ook de andere grondrechten worden meegenomen die in gevaar kunnen komen. Intieme dataverzameling, via bijvoorbeeld neurotechnologie, hyperpersonalisatie en manipulatie, vragen om andere waarborgen dan geautomatiseerde data-analyse en mens-machine interacties, zoals via de inzet van autonome AI-chatbots.
4. Verhelder of aanpassingen aan toezicht de grondrechten afdoende borgen
Voordat de I&V-diensten bijzondere bevoegdheden mogen inzetten, moet de minister toestemming verlenen. Die toestemming moet nu altijd eerst op rechtmatigheid getoetst worden door de Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden (TIB). Het is de vraag of toestemming vooraf met nieuwe technologische onderzoeksmethoden altijd mogelijk is. Bij aanvang van een hack- of interceptieactiviteit waarbij grote datasets zijn betrokken, kan niet altijd precies worden aangegeven wat de reikwijdte, opbrengsten en risico's zijn. Vasthouden aan een te rigide toets vooraf kan leiden tot onwenselijke vertragingen en blokkades.
Een adequate weging van proportionaliteit, subsidiariteit, noodzakelijkheid en doelmatigheid blijft echter van groot belang. Het realiseren van meer wendbaarheid van de diensten hoeft niet te botsen met het afleggen van verantwoording. Met het slimmer organiseren van toetsing en toezicht kan mogelijk al veel worden bereikt.
Bovenal geldt dat bij de herziening van het systeem van toestemming, toetsing en toezicht rekening gehouden dient te worden met de Europese rechtspraak over het gebruik van bulkdata door I&V-diensten. De criteria van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vormen de ondergrens. Beneden die grens weegt de grotere wendbaarheid niet op tegen de grotere privacyrisico's. De wetgever moet dan ook onderzoeken of het systeem zoals voorgesteld in de Tijdelijke wet voldoet aan de criteria rond onafhankelijke autorisatie en toezicht.
Verder mag een eventuele wijziging in het toezichtstelsel de I&V-diensten niet ontslaan van de verplichting om vooraf de redenen, mogelijke consequenties en verwachte opbrengsten van hun activiteiten goed te doordenken. Uiteraard moeten de TIB en CTIVD betrokken worden bij een eventuele stelselwijziging omdat zij die kunnen beoordelen op de praktische uitvoerbaarheid en (toename van) arbeidsintensiviteit.
Aanbevelingen betreffende een open houding richting de samenleving
5. Stel juridische waarborgen vast voor samenwerking met andere partijen
In de online wereld zijn er veel publieke en private partijen die beschikken over (grote) hoeveelheden data. Daarnaast hebben vooral private partijen veel expertise op het gebied van data-analyse. Verder worden AI-toepassingen veelal door private partijen ontwikkeld. Als I&V-diensten toegang willen houden tot datastromen en geavanceerde analysetechnieken lijkt samenwerking met andere partijen in de samenleving dan ook onontbeerlijk.
We hebben echter geconstateerd dat de afhankelijkheid van private partijen risico's met zich meebrengt en dat in samenwerking met publieke partijen sfeervermenging kan gaan optreden. Samenwerking met andere partijen moet daarom met waarborgen omgeven worden. Dergelijke waarborgen gelden overigens al bij samenwerking met buitenlandse I&V-diensten. Hieronder valt bijvoorbeeld de wegingsnotitie met een weging van de verwachte voordelen en risico's. Het is van belang om de verantwoordelijkheden van de samenwerkende partijen duidelijk te hebben en vast te leggen voor welke doeleinden het gerechtvaardigd is welke bevoegdheden door de I&V-diensten kunnen worden ingezet. Bewaking van grondrechten blijft hierbij het belangrijkste ijkpunt. Bovendien komen dergelijke maatregelen de transparantie van de werkwijze van de diensten ten goede.
6. Stimuleer maatschappelijk en politiek debat over nationale veiligheid
Wat is de prijs van onze veiligheid?
Het beschermen van de nationale veiligheid en democratische rechtsorde is een groot goed, maar niet alle middelen heiligen dit doel. Tot waar mogen de I&V-diensten gaan in het uitvoeren van hun taak? Welke prijs is de samenleving bereid te betalen in ruil voor veiligheid? Welke checks en balances heeft een vrije en open samenleving nodig? Hoe is het toezicht op de diensten het beste te organiseren? Het is belangrijk dat over deze vragen zowel in de politiek als in de samenleving debat en dialoog plaatsvindt. Dit is extra belangrijk omdat de Wiv wordt herzien.
Dit debat kan worden aangezwengeld door de diensten zelf, door politici, ngo's, media en/of denktanks. Daarbij is het van belang dat verschillende perspectieven de ruimte krijgen. Dat zorgt ervoor dat naast het crisisnarratief (met de nadruk op dreigingen) ook de maatschappelijke kosten van het ondervangen van dreigingen belicht worden. Bij overhaaste veranderingen in het stelsel van toetsing en toezicht in reactie op nieuwe dreigingen bestaat namelijk het risico dat huidige en toekomstige maatschappelijke kosten van deze veranderingen onvoldoende meegewogen worden.
Hoe om te gaan met nieuwe dreigingen?
Naast een debat over de prijs van veiligheid, is er ook de vraag of een nieuw opgekomen dreiging binnen de taakstelling van de I&V-diensten valt. Dit hangt samen met de interpretatie van de kernbegrippen binnen deze taakstelling. Wanneer geldt iets als een dreiging voor de nationale veiligheid? Wat verstaan we onder democratische rechtsorde? Wat geldt als activisme, wat als extremisme? Digitale veranderingen vragen om het opnieuw verkennen van deze begrippen in politiek en maatschappij. De I&V-diensten kunnen daar zelf een belangrijke rol in spelen.
7. Zet sterker in op preventie van radicalisering en extremisme
Radicalisering van individuen kent een waaier aan oorzaken zoals een verzwakt sociaal weefsel, bedreigde bestaanszekerheid, gebrek aan economisch perspectief en gebrek aan laagdrempelige toegang tot geestelijke gezondheidszorg en welzijnswerk. In het geval van saladebar-extremisme spelen een gevoel van vervreemding, psychische problematiek, persoonlijke grieven en digitale bubbels een rol. I&V-diensten komen pas aan het einde van de radicaliseringsketen in beeld. Op dit punt van de keten is radicalisering reeds een feit en is het beste waar we op kunnen hopen vroegtijdige identificatie van de dreiging en het voorkomen van geweld en terreur.
De samenleving veilig houden, vergt meer dan de inzet van de I&V-diensten aan het einde van de keten. Het verdient aanbeveling om eerdere fasen van het proces van radicalisering op te sporen en preventieve actie te ondernemen. Wellicht biedt de digitale omgeving hier mogelijkheden voor. Dat kan bijvoorbeeld in het vriendelijker maken van die omgeving door adequate contentmoderatie en mediawijsheid en door platformen anders op te zetten zodat aandacht vasthouden, viraliteit en escalatie worden ingeperkt.
Deze zaken zijn doorgaans geen taken van de AIVD of de MIVD. Mogelijk kunnen de I&V-diensten wel sterker een helpende rol in spelen, maar alleen als die rol omgeven is door de nodige waarborgen die ongewenste sfeervermenging tussen het werk van de I&V-diensten en andere publieke organisaties voorkomen.