calendar tag arrow download print
Image
De gemeenteraad van Rotterdam
Rapport
17 september 2020

Raad weten met digitalisering

Hoe de gemeenteraad kan sturen op de maatschappelijke impact van digitale technologie
digitalisering lokale democratie Deeleconomie
Foto: Jerry Lampen/ANP
Hoewel digitale technologie grote voordelen kan opleveren voor overheid, bedrijven en burgers, kan het ook onwenselijke bijwerkingen hebben. Waar op lokaal niveau digitalisering raakt aan publieke belangen, is een belangrijke rol weggelegd voor de gemeenteraad.

Dit rapport gaat over de vraag hoe gemeenteraden het debat over digitaliseringsvraagstukken op een constructieve en goed geïnformeerde manier kunnen voeren. Voor raadsleden is het vaak lastig om zicht te krijgen op de maatschappelijke impact van digitalisering en de mogelijkheden voor bijsturing. Om hen houvast te bieden, presenteren we een denkraam dat kan helpen de complexiteit van digitaliseringsprocessen in de gemeente te ontrafelen.

Downloads

Downloads

Sluiten

Samenvatting

Bij veel onderwerpen waar gemeenteraadsleden om een oordeel wordt gevraagd, speelt de toepassing van digitale technologie een belangrijke rol. Of het nu gaat om de gemeentelijke dienstverlening, maatschappelijke ondersteuning, lokale economische ontwikkeling of het beheer en gebruik van openbare ruimte en infrastructuur; steeds vaker wordt er gebruik gemaakt van digitale technologie. Gemeenten zien in digitalisering een nuttig hulpmiddel om de eigen dienstverlening te verbeteren of de openbare ruimte beter te benutten. Daarnaast worden ze ook geconfronteerd met de maatschappelijke gevolgen van digitalisering die door andere partijen wordt geïnitieerd. Zo hebben online platformen als Uber, Airbnb en Thuisbezorgd in korte tijd hun stempel weten te drukken op het straatbeeld en de leefomgeving in veel steden.

Hoewel digitalisering grote voordelen met zich mee kan brengen voor overheid, bedrijven en burgers, is het gebruik ervan niet zonder risico. De inzet van digitale technologie kan leiden tot allerlei veranderingen in de samenleving. Vaak is er sprake van onvoorziene bijeffecten die lang niet altijd even wenselijk zijn. Hier ligt een belangrijke opdracht voor de gemeenteraad. Het is belangrijk dat ook de lokale politiek zich actief bemoeit met de inzet van digitale technologie in de gemeente, zodat besluiten hierover democratisch gelegitimeerd zijn. Maar in hoeverre lukt dat? En op welke manier zou het raadsdebat over digitalisering verbeterd kunnen worden?

In deze publicatie verkennen we de rol en positie van de gemeenteraad bij het sturen op een wenselijke inzet van digitalisering in de gemeente. Dit doen we op basis van deskresearch, interviews en focusgroepen met raadsleden, wethouders en griffiers uit verschillende gemeenten. We bespraken met hen onder meer de vraag in hoeverre er op dit moment sprake is van raadsdebat over digitaliserings-vraagstukken, welke thema’s voornamelijk aan bod komen, en waar raadsleden en wethouders tegenaan lopen bij de behandeling van deze vraagstukken.

Politieke afweging verdient meer aandacht
Uit ons onderzoek komt naar voren dat de maatschappelijke en sociale impact van digitalisering momenteel nog zelden onderwerp van gesprek is in de raad. Het gebruik van digitale technologie in de gemeente wordt niet vaak onderworpen aan politieke en ethische analyse, terwijl dit wel een ingrijpende maatschappelijke impact kan hebben. Daarmee ontsnappen belangrijke beslissingen over de inzet van digitale technologie nog vaak aan democratische controle.

Uit ons onderzoek komt naar voren dat raadsleden zich meer bewust worden van de brede sociale en maatschappelijke impact van digitalisering als het thema expliciet wordt geadresseerd en uitgelicht. Dan blijkt ook dat beperkte technische kennis geen belemmering hoeft te zijn om na te denken over de maatschappelijke gevolgen van digitalisering. Uiteindelijk gaat het immers om vragen over hoe we digitale technologie laten doorwerken in het dagelijks leven van burgers. Dat zijn vragen die verder reiken dan beleidsuitvoering, en die politiek van aard zijn.

Hulpmiddel om complexiteit van digitalisering te ontrafelen
Een maatschappelijk verantwoorde inzet van digitale technologie vraagt om analyse en sturing: het inschatten van de mogelijke gevolgen ervan, het beoordelen van wat wel en niet wenselijk is, en het bijsturen in de gewenste richting. Dat is een complexe opdracht. Om raadsleden hierbij enig houvast te bieden, heeft het Rathenau Instituut een denkraam ontworpen dat kan helpen om de complexiteit van digitaliseringsvraagstukken te ontrafelen.

Het denkraam nodigt raadsleden uit de volgende stappen te zetten:

  1. Het expliciteren van de beleidsdoelen waar het uiteindelijk allemaal om begonnen is (digitalisering is immers een middel, geen doel).
  2. Het onderscheiden van de mogelijke interventiemogelijkheden: de instrumenten waarmee de gemeente kan sturen.
  3. Het inventariseren van de mogelijke effecten van digitalisering: de beoogde voordelen, de voorzienbare nadelen, en de mogelijke neveneffecten, risico’s en onzekerheden.
  4. Het nagaan wat de sturingsopties zijn om verschillende resultaten te realiseren om daarmee de beleidsdoelen te dienen.
  5. Het maken van een politieke keuze: het bepalen hoe te sturen op een maatschappelijk wenselijke uitkomst.

Het denkraam kan een handvat bieden bij de voorbereiding van een debat over een specifieke casus of bij het tussentijds evalueren van lopende digitaliseringstrajecten. Het kan ook dienen als gespreksinstrument. Tijdens ons onderzoek kwam naar voren dat het organiseren van verdiepingssessies over concrete casussen raadsleden kan helpen om het bewustzijn rondom digitalisering te vergroten. Het denkraam zou kunnen worden gebruikt om dat gesprek te structureren en op gang te brengen.

Uitwerking aan de hand van drie voorbeelden
Om de werking van het denkraam inzichtelijk te maken, hebben we dit toegepast op drie actuele voorbeelden van digitaliseringsprocessen die momenteel in verschillende gemeenten spelen. Het betreft de inzet van data in de jeugdzorg, de plaatsing van slimme lantaarnpalen, en de gevolgen van de deel- en kluseconomie. Hoewel we niet pretenderen dat we hiermee een volledige analyse geven, maken onze toepassingen duidelijk dat de effecten van digitalisering meervoudig en complex zijn, maar dat raadsleden ook beschikken over instrumenten om hieraan richting te geven. 

De cases in deze publicatie laten zien dat er bij de toepassing van digitale technologie veel afwegingen gemaakt moeten worden. Om inzichtelijk te maken waar de sturingsruimte zit, kan het helpen om het vraagstuk te ‘politiseren’ – en vanuit een politiek perspectief te benaderen. Het gaan dan om vragen als: wat verstaan wij onder goede jeugdzorg? Wat bepaalt de kwaliteit van de publieke ruimte, en hoe zwaar wegen persoonlijke vrijheden daarbij? Wat voor stad of dorp willen we zijn? Door die achterliggende vragen expliciet te maken, wordt het makkelijker te beoordelen op welke manier en onder welke voorwaarden digitalisering daaraan zou kunnen bijdragen. 

Daarnaast laten de cases zien dat de maatschappelijke effecten van digitalisering zich vaak op meerdere beleidsterreinen tegelijk manifesteren en om die reden vragen om een domeinoverstijgende aanpak. Digitale technologie biedt vaak de mogelijkheid om meerdere functies te integreren in één concrete toepassing. Hoewel dat praktische voordelen kan bieden, bijvoorbeeld in termen van efficiëntie en effectiviteit, betekent het ook een uitgebreidere impact. Daarbij is het belangrijk vooraf goed te inventariseren welke maatschappelijke impact gewenst is, welke vermeden moet worden, en op welke manier de gemeente dat kan waarborgen. 

Het raadslid bepaalt
Het denkraam leidt niet tot een concreet handelingsadvies, maar is bedoeld voor het zichtbaar maken van de praktische consequenties van digitalisering die in het huidige debat nog vaak impliciet blijven. Digitalisering is geen frictievrij proces en vraagt om een afweging van waarden. Welke waarden uiteindelijk het zwaarst wegen, is aan raadsleden zelf om te bepalen.

Over het rapport
Dit rapport schreven we op verzoek van de Vereniging van Griffiers (VvG), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (NVR). Hierin buigen wij ons over de vraag hoe gemeenteraden het debat over digitaliseringsvraagstukken op een constructieve en goed geïnformeerde manier kunnen voeren. Dit doen we op basis van deskresearch, focusgroepen en interviews met raadsleden, wethouders en griffiers uit verschillende gemeenten. Het rapport behoort tot een groep onderzoeksrapporten over de gevolgen van digitalisering voor het functioneren van onze democratie.

Sluiten

Denkraam digitalisering

Om raadsleden enig houvast te geven bij het bepalen van de gewenste richting en impact van digitaliseringsprocessen, heeft het Rathenau Instituut een ‘denkraam’ ontwikkeld. Dit is bedoeld als hulpmiddel om op een systematische manier tot afwegingen en besluiten te komen bij digitaliseringsprocessen in de gemeente. Het denkraam kan door individuele raadsleden worden gebruikt als hulpmiddel bij de voorbereiding van een debat over een specifieke casus, of het tussentijds evalueren van lopende digitaliseringstrajecten. Daarnaast kan het ook behulpzaam zijn om het denkraam gezamenlijk in te vullen. Zo kan het bijvoorbeeld worden ingezet als gespreksinstrument over specifieke digitaliseringskwesties.

Stap 1. Specificeer de beleidsdoelen

Beleidsdoelen: Digitalisering is een middel, geen doel. Expliciteer de doelen van het beleid waarvoor het gebruik van digitale middelen wordt overwogen. Verhelder hoe digitale technologie precies bijdraagt aan de gestelde beleidsdoelen. Verken of de beleidsdoelen ook met inzet van alternatieve instrumenten gerealiseerd kunnen worden.

Stap 2. Onderzoek de kaders en sturingsmogelijkheden: breng de context, dynamiek en interventiemogelijkheden rondom het digitaliseringsproces in kaart

Het brede kader: Breng relevante vaststaande kaders in beeld, zoals wetgeving, uitvoeringskaders, financiële kaders, samenwerkingsovereenkomsten en gemeenschappelijke regelingen. De inzet van data en algoritmen krijgt vorm binnen deze kaders.

Knoppen: Breng interventiemogelijkheden in kaart, zoals:

  • Rechten (het recht op toegang tot data, …);
  • Regels (over het gebruik van algoritmen, …);
  • Initiatief en ontwikkeling (zelf ontwikkelen van digitale instrumenten of uitbesteden, …);
  • Geld (budget voor ontwikkeling, voor beheer en onderhoud, …);
  • Organisatie en procedures (kwaliteitscontrole, klachtenprocedure, …);
  • Toezicht en handhaving (monitoringssysteem, …).

Stap 3. Onderzoek de maatschappelijke impact: breng naast de beoogde voordelen ook de risico’s en mogelijke neveneffecten in kaart

Voordelen van het gebruik van data: effectiever beleid (betere doelbereiking); efficiënter beleid (lagere kosten).

Risico’s en mogelijke neveneffecten: inbreuken op privacy; stigmatiserende en discriminerende effecten; ondermijning van de relatie overheid-burger (signaal dat de overheid burgers wantrouwt); implicaties voor economische structuur, karakter en organisatie van werk, professionele autonomie, ondernemerschap, gebruik van de publieke ruimte, verandering van vervoersstromen, et cetera.

Stap 4. Ga de impact van verschillende interventies na: hoe kun je met de interventiemogelijkheden de digitalisering zo beïnvloeden, dat de beoogde effecten gerealiseerd worden, en de ongewenste neveneffecten beperkt?

Oorzaak en gevolg: Ga na hoe het draaien aan de knoppen (uit stap 2) effect heeft op de impact van digitalisering (uit stap 3).

Stap 5. Kies: maak afwegingen, maak een keuze waarop te sturen en bepaal bijbehorende interventies 

Politieke keuzes: Stel vast welke maatschappelijke impact van digitalisering – gezien vanuit het eigen politiek perspectief – gewenst is, welke acceptabel en welke onacceptabel is. Bepaal hoe door aan de ‘knoppen’ te draaien gestuurd kan worden op gewenste uitkomsten, en het risico op onacceptabele effecten beperkt kan worden.

De vijf stappen van het denkraam digitalisering - Rathenau Instituut
De vijf stappen van het denkraam digitalisering.
Meer laden