Voor het voetlicht

In dit rapport, geschreven op verzoek van de Commissie voor de Werkwijze van de Tweede Kamer, onderzoeken we het functioneren van twee belangrijke instrumenten voor burgerinspraak: petities en burgerinitiatieven. Het doel van dit onderzoek was om zicht te krijgen op de mogelijkheden voor verbetering van deze instrumenten, eventueel door middel van een digitaal platform in overheidsbeheer.

De hoofdvraag van dit onderzoek luidde: ‘Wat zijn de ervaringen van burgers en volksvertegenwoordigers met petities en burgerinitiatieven, en hoe zou de werking van beide instrumenten kunnen worden verbeterd ten aanzien van belangrijke democratische waarden zoals transparantie en toegankelijkheid?’

Onderzoeksaanpak

Voor het beantwoorden van deze vraag hebben we kwalitatief onderzoek uitgevoerd. We hebben literatuuronderzoek verricht en interviews afgenomen met burgers die eerder een petitie of burgerinitiatief aanboden. Daarnaast spraken we met Tweede Kamerleden, griffiemedewerkers, binnenlandse en buitenlandse experts.

Specifieke aandacht hebben we geschonken aan de mogelijkheden van een digitaal platform voor het aanbieden van petities en/of burgerinitiatieven. Hiervoor hebben we gekeken naar andere landen waar een dergelijk platform functioneert: het Verenigd Koninkrijk, Schotland en Duitsland, en naar het platform van het Europees burgerinitiatief.

Ervaringen met petities en burgerinitiatieven

De petitie is een instrument dat gewaardeerd wordt en tegemoetkomt aan behoeften van burgers en van Kamerleden. Petitionarissen bieden vaak een petitie aan namens een belangengroep of een maatschappelijke organisatie. Velen van hen doen dat meermaals. Zowel burgers als politici stellen de fysieke aanbieding van petities in de centrale hal van de Tweede Kamer op prijs. Het directe contact wordt van beide kanten gewaardeerd. Behoeften aan verbetering zijn er, maar beperken zich tot praktische zaken.

Het burgerinitiatief is qua vereisten minder laagdrempelig dan de petitie. Weinig mensen maken gebruik van dit instrument, veel minder dan verwacht bij de invoering ervan. Burgers die dat wel hebben gedaan, zijn er erg kritisch over: de informatievoorziening over het proces en de voortgang laat te wensen over en de inspanning die ze moeten leveren om een burgerinitiatief in te dienen, staat niet in verhouding tot het effect dat dit teweeg brengt. Bovendien blijken veel initiatieven na aanbieding aan de Kamer niet-ontvankelijk te worden verklaard, wat kan zorgen voor frustratie.

De huidige werkwijze rondom petities en burgerinitiatieven is vooral ingericht volgens de logica van de Tweede Kamer en daardoor niet erg toegankelijk voor burgers die minder bekend zijn in ‘het Haagse’. Hierdoor bestaat het risico dat de instrumenten met name gebruikt worden door burgers en organisaties die hun weg naar de politiek toch al kennen. Dat roept de vraag op of een platform kan helpen om het proces beter af te stemmen op de wensen en behoeften van burgers.

De mogelijkheden van een platform

Uit buitenlandse voorbeelden blijkt dat een online platform het proces rondom het aanbieden van een petitie of burgerinitiatief kan vergemakkelijken. Een platform biedt de mogelijkheid om relatief eenvoudig een petitie of burgerinitiatief op te stellen, in te dienen en te ondertekenen. Daarmee kan de toegankelijkheid van instrumenten voor burgerinspraak worden vergroot.

Ook voor het vergroten van de transparantie biedt een platform mogelijkheden. Via het platform kan bijvoorbeeld een overzicht worden gegeven van ingediende petities en burgerinitiatieven, gecommuniceerd worden over de vordering in de behandeling en teruggekoppeld worden naar initiatiefnemers over de uitkomst ervan.

Het proces van het Europees burgerinitiatief laat zien dat er grote winst te behalen valt door de toetsing van ontvankelijkheid te laten plaatsvinden voordat burgers handtekeningen gaan verzamelen. Dit voorkomt dat een initiatief achteraf alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard.

Buitenlandse ervaringen suggereren dat van een digitaal platform niet verwacht mag worden dat het de inclusiviteit van burgerinspraak sterk verbetert. Daar waar een digitaal platform in gebruik is, zijn het vooral groepen burgers die toch al politiek actief waren die er gebruik van maken.

Een voordeel van een digitaal platform onder beheer van de overheid is dat petities meteen onderdeel worden van een gestructureerd proces van politieke besluitvorming. Een nadeel is dat het mensen die kritiek hebben op de overheid juist kan afschrikken.

Wordt er een digitaal platform ingericht, dan is er aandacht vereist voor:

• wat te doen met het fysieke aanbiedingsmoment;
• wat te doen met de traditionele route voor petities;
• hoe om te gaan met (bestaande) private petitieplatforms; en
• hoe de privacy van ondertekenaars te waarborgen?

Verwachtingen van huidige gebruikers

De meeste petitie-aanbieders die we hebben gesproken, geven aan weinig toegevoegde waarde te zien in een door de overheid beheerd digitaal platform voor petities. Zij zijn tevreden met de huidige werkwijze en wijzen op de populariteit van bestaande websites voor het starten van petities. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat de huidige aanbieders vaak mensen zijn die de weg naar de Tweede Kamer kennen, en goed uit de voeten kunnen met de huidige werkwijze.

De verwachtingen ten aanzien van een platform voor het aanbieden van burgerinitiatieven liggen iets hoger. Dat heeft er vooral mee te maken dat een dergelijk platform een oplossing kan bieden voor de huidige problemen rondom dit instrument. Zo denken initiatiefnemers dat een platform kan helpen bij het verzamelen van voldoende steunbetuigingen, de verificatie van ondertekeningen kan vergemakkelijken en vooral kan zorgen voor betere communicatie over het proces en de behandeling van ingediende initiatieven.

Op verzoek van de Tweede Kamer onderzochten we het functioneren van twee belangrijke instrumenten voor burgerinspraak: petities en burgerinitiatieven. Het doel van dit onderzoek was om zicht te krijgen op het huidig functioneren van deze instrumenten en op mogelijkheden om de werking ervan te verbeteren, al dan niet met een digitaal platform.

Tijdens ons onderzoek kwamen zaken naar voren die met geringe inspanning verbeterd kunnen worden. Dit leverde vijf praktische aanbevelingen op die we hieronder presenteren. Deze staan los van het al dan niet invoeren van een digitaal platform. Na deze praktische aanbevelingen presenteren we dan ook nog drie wat verderstrekkende aanbevelingen, die vooral van belang zijn bij een mogelijk platform voor petities en burgerinitiatieven.   

Vijf praktische aanbevelingen

1. Verschaf betere informatie over het proces rondom petities en burgerinitiatieven.

• De informatievoorziening over petities en burgerinitiatieven vraagt om verbetering. Daarbij is het van belang te checken dat de publieksinformatie op de website helder en bruikbaar is voor burgers met weinig achtergrondkennis.
• Geef duidelijk aan, eventueel met voorbeelden, wat het verschil is tussen een klachtpetitie (een verzoekschrift) en een publieke (politieke) petitie.
• Maak duidelijk dat burgers hun petitie moeten richten aan de vaste Kamercommissie die zich bezighoudt met het onderwerp van hun petitie en geef informatie hoe dat te doen.
• Doe aan verwachtingenmanagement: beschrijf de behandelprocedure van petities en maak duidelijk wat burgers kunnen verwachten van de behandeling.
• Geef een overzicht van de petities die de afgelopen tijd zijn aangeboden en op de planning staan, om te voorkomen dat burgers dubbel werk doen.
• Verduidelijk de vereisten voor een burgerinitiatief, met name de betekenis van ‘behandeld in besluitvormende zin’.
• Verschaf bij langer lopende behandeltrajecten, met name bij burgerinitiatieven, via de website informatie over de behandeltermijn en voortgang.
• Investeer actief in de bekendheid van petities en burgerinitiatieven.
• Voer de ontvankelijkheidstoets van een burgerinitiatief uit voordat burgers handtekeningen gaan verzamelen.

2. Creëer betere omstandigheden voor de aanbieding van petities.

Aanbieding van petities in de centrale hal van de Tweede Kamer stelt men op prijs, maar de akoestiek laat te wensen over en het ontbreekt aan allure. Verbeteringen binnen de huidige setting zijn gewenst, bijvoorbeeld op het gebied van inrichting.

3. Stel een petitiecommissie in.

In de andere landen die wij voor dit onderzoek bekeken, is er een parlementaire petitiecommissie die verantwoordelijk is voor het verloop van het petitieproces. Burgers hoeven daar niet zelf uit te zoeken bij welke Kamercommissie ze terecht kunnen en kunnen een beroep doen op ondersteuning van de petitiecommissie. Zo’n commissie hanteert een vaste behandelprocedure en is vaak ook verantwoordelijk voor terugkoppeling.

Het Nederlandse parlement heeft geen speciale petitiecommissie, maar wel een Commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven, die een verwante taak heeft. Overweeg de verantwoordelijkheid die petitiecommissies in het buitenland hebben, bij deze commissie te beleggen.

4. Tuig een petitieloket op.

Een voorziening als een petitieloket kan burgers begeleiden in het petitieproces. Burgers kunnen er hun petities aanmelden, waarna medewerkers ervoor zorgen dat deze bij de juiste Kamercommissie terechtkomen. Bovendien kunnen ze helpen bij het (her)formuleren van petities en vragen beantwoorden over proces of inhoud.

5. Versterk de ambtelijke ondersteuning.

Het functioneren van petities en burgerinitiatieven is mede afhankelijk van de ondersteuning die de Tweede Kamer aan de aanbieders biedt. In de andere landen die we onderzocht hebben, blijkt voor het begeleiden van petitionarissen meer capaciteit beschikbaar te zijn. Overweeg hiervoor medewerkers aan de griffie toe te voegen.

Drie verderstrekkende aanbevelingen

Alvorens te overwegen of een digitaal platform voor petities en/of burgerinitiatieven in overheidsbeheer wenselijk is, roept het Rathenau Instituut de Tweede Kamer op zich te bezinnen op de vraag wat men precies met burgerinspraak wil bereiken en welke functies men in dat verband belangrijk vindt. Gaat het om het versterken van de band tussen politiek en burger, om het vergroten van het maatschappelijk bewustzijn over specifieke thema’s, om het controleren van de macht, of om het veranderen van het beleid? Welke doelen men wil nastreven met petities en burgerinitiatieven, heeft belangrijke implicaties voor de vraag hoe men de werking ervan kan verbeteren.

Hiervoor formuleren we drie overkoepelende aanbevelingen.

1. Bepaal wat je wilt bereiken met instrumenten die de interactie met burgers intensiveren en wat je bereid bent daarvoor te doen.

Willen instrumenten voor burgerbetrokkenheid een bijdrage leveren aan de versterking van de democratie, dan moet er een gezonde balans zijn tussen de inspanningen die burgers moeten leveren om mee te doen in het democratische proces en hetgeen ze daarvoor terugkrijgen. Wat ze terugkrijgen, komt van Kamerleden. Als de Kamer de deuren voor burgerbetrokkenheid wijder openzet en daardoor meer burgers van zich laten horen, dan vraagt dat van Kamerleden dat ze bereid zijn meer inspanningen te leveren om burgers van een antwoord te voorzien. Het is belangrijk op dit punt realistische ambities te koesteren.

2. Denk van buiten naar binnen.

De huidige werkwijze rondom petities gaat uit van een burger die bekend is met de logica, organisatie en werkwijze van de Tweede Kamer. Maar de praktijk van het parlementaire werk sluit slecht aan op de realiteit van de buitenwereld. Daarom is het belangrijk dat de processen met betrekking tot petities en burgerinitiatieven zodanig worden ingericht, dat ze beter aansluiten op de leefwereld, behoeften en mogelijkheden van de burger.

3. Zoek de samenwerking.

Burgerbetrokkenheid is een proces dat in wezen bij de burger begint, bottom-up. Het is niet iets dat top-down geregisseerd kan worden, maar dient wel uitgenodigd en gefaciliteerd te worden. Het initiatief dat burgers nemen om zich in het parlement te laten horen, is het waard om gekoesterd te worden, net als het al bestaande particuliere initiatief om dit met digitale middelen te faciliteren. Denk bij besluitvorming over een digitaal platform na over een productieve rolverdeling tussen overheid en dergelijke private initiatieven.