TWIN 2023-2029

Deze publicatie beschrijft de ontwikkeling van de overheidsuitgaven voor R&D en innovatie over de jaren 2023 tot en met 2029 op basis van de Rijksbegroting 2025. Ook gaat de publicatie in op de totale uitgaven aan R&D (van bedrijven, overheid en andere organisaties). Daarnaast vergelijken we de Nederlandse investeringen met referentielanden. Tot slot gaan we in op de provinciale uitgaven en de uitgaven van de Europese Unie (EU) aan kennis en innovatie in Nederland.

De Nederlandse overheidsuitgaven voor onderzoek en ontwikkeling dalen van 9,7 miljard euro in 2024 naar 8,4 miljard euro in 2029. Ook lopen de fiscale voordelen voor onderzoek bij bedrijven minder hard op dan in veel andere landen. Wel zijn Nederlandse onderzoekers zeer succesvol in het binnenhalen van financiering uit Europa.

Bezuinigingen kabinet Schoof

In het hoofdlijnenakkoord van mei 2024 kondigde de coalitie een aantal substantiële bezuinigingen aan op R&D en innovatie, die later zijn uitgewerkt in het regeerprogramma van het kabinet Schoof. Ten eerste zijn de vierde en vijfde ronde van het Nationaal Groeifonds komen te vervallen. Deze bezuinigingen komen bovenop eerdere onttrekkingen. Ten tweede is er gekort op een aantal posten uit het Fonds voor onderzoek en wetenschap, door het vorige kabinet opgezet om verschillende knelpunten binnen de wetenschap te verhelpen. Tot slot is ervoor gekozen om de startersbeurzen voor jonge onderzoekers af te schaffen. De totale omvang van de bezuinigingen, inclusief onttrekkingen onder het vorige kabinet, loopt op van 0,9 miljard euro in 2025 tot 2,7 miljard euro in 2029.

1. Uitgaven voor R&D dalen na 2024 met 14%

Na een initiële stijging tussen 2023 en 2024, dalen de R&D-uitgaven van de rijksoverheid tussen 2024 en 2029 met 14%: van 9,7 miljard euro naar 8,4 miljard euro (-1,3 miljard euro). Kijken we naar het aandeel van de R&D-uitgaven in het totale bbp, dan zien we dat dit percentage bbp daalt van 0,86% in 2024 naar 0,66% in 2029. Dit percentage is sinds de Rijksbegroting 2020 (rapportage TWIN 2018-2024) niet meer onder de 0,70% gekomen.

2. Innovatie-uitgaven vertonen piek in 2026, maar liggen lager dan in de Rijksbegroting 2024

Naast R&D-uitgaven kijken we in deze rapportage ook naar de overheidsuitgaven voor innovatie. Deze stijgen tussen 2023 en 2026 naar verwachting sterk: van 1,1 miljard euro naar 2,3 miljard euro (+111%). Niet alleen de middelen voor innovatie uit het Nationaal Groeifonds stijgen, ook innovatie-uitgaven gericht op het klimaat en energie-innovatie nemen toe. Tot slot stijgen de innovatie-uitgaven aan de Pallas-reactor voor medische isotopen met ruim 200 miljoen euro, en die van het ministerie van Defensie met 80 miljoen euro. Na 2026 zakken de innovatie-uitgaven tot een niveau dat 9% boven dat van 2023 ligt. De middelen uit het Nationaal Groeifonds nemen dan af, evenals de innovatie-uitgaven aan de Pallas-reactor en het Klimaatfonds. De innovatie-uitgaven van het ministerie van Defensie dalen licht, maar blijven ongeveer 60 miljoen euro boven het niveau van 2023.

Vergelijken we de rijksbegrotingen van 2024 en 2025, dan zien we een duidelijke daling: voor de periode 2023-2028 is in de huidige Ontwerpbegroting 1,2 miljard euro minder voorzien dan in de Rijksbegroting 2024. Dit komt grotendeels door het vervallen van de vierde en vijfde ronde van het Nationaal Groeifonds.

3. De uitgaven voor R&D en innovatie vanuit het Nationaal Groeifonds dalen met ruim 20%

De middelen die vanuit het Nationaal Groeifonds tussen 2023 en 2028 worden uitgegeven voor R&D en innovatie, zijn tussen de Rijksbegroting 2024 en 2025 met ruim 20% gedaald: van 8,5 miljard euro naar 6,5 miljard euro. Het gaat om een daling van ongeveer 1,0 miljard voor R&D en ongeveer 1,0 miljard voor innovatie.

4. Verwachte R&D-uitgaven vanuit de rijksbijdrage aan universiteiten nemen af

Op het Fonds voor onderzoek en wetenschap wordt vanaf 2025 150 miljoen euro per jaar bezuinigd. Daarnaast valt er jaarlijks 135 miljoen euro aan onderzoekfinanciering weg door het vervallen van de startersbeurzen en is er een subsidietaakstelling onderzoek doorgevoerd, oplopend tot 21,9 miljoen euro per jaar vanaf 2029. Deze bezuinigingen leiden tot wijzigingen in de rijksbijdrage aan NWO, de rijksbijdrage aan de universiteiten en de begroting van Economische Zaken (zie tabel 1 aan het eind van de inleiding). Ze zijn in de TWIN-cijfers lastiger één-op-één terug te vinden, omdat ze gecombineerd zijn in posten met andere uitgaven, die ook fluctueren.

Wel zien we in deze TWIN een duidelijke daling in de begrote middelen voor onderzoek uit de rijksbijdrage voor de universiteiten. In de rijksbegroting is te zien dat de totale rijksbijdrage voor onderzoek en onderwijs aan de universiteiten en umc's daalt van 7,4 miljard euro in 2024 naar 6,7 miljard euro in 2029. In het voor de TWIN-rapportage geschatte deel dat universiteiten daarvan besteden aan onderzoek, zien we dan ook een daling na 2024. Na een stijging tussen 2023 en 2024 van 3,9 miljard euro naar 4,1 miljard euro, daalt naar verwachting het aan onderzoek bestede deel tot 3,7 miljard euro per jaar vanaf 2028. In de voorgaande twee TWIN-edities nam het geschatte onderzoeksdeel van de rijksbijdrage in de meerjarenraming juist toe.

5. Ambitie om 3% van het bbp uit te geven aan R&D wordt niet gehaald

In Europees verband is afgesproken dat landen 3% van het bbp besteden aan R&D om zo de vitaliteit van de kennissamenleving te waarborgen en economische groei te stimuleren. Die 3% komt voor een deel van de overheid, een deel vanuit het bedrijfsleven en een deel van overige partijen. Fiscale steun blijft bij de 3% buiten beschouwing. De Nederlandse regering streeft sinds 2022 deze ambitie van 3% na, zonder daling van het private aandeel. Op basis van de huidige begroting haalt de Nederlandse regering dit niet.

Om in 2025 op 3% uit te komen, is met de meest recente bbp-prognoses 14,3 miljard euro extra nodig ten opzichte van de 21,6 miljard euro voor R&D in 2022. Als we ervan uitgaan dat overheid, bedrijfsleven en overige bronnen verhoudingsgewijs evenveel blijven investeren in R&D binnen Nederland (1,0: 2,0: 0,4), zou de overheid ten opzichte van 2022 4,2 miljard euro meer moeten investeren in R&D uitgevoerd binnen Nederland. Dit meest recente TWIN-rapport toont dat de overheid in 2025 3,4 miljard euro meer begroot heeft ten opzichte van 2022 (CBS, nader voorlopige cijfers). Er ontbreekt dus nog 0,8 miljard euro. Vanuit het bedrijfsleven en overige partijen gezamenlijk is in 2025 dan nog een extra investering nodig van 10,1 miljard euro ten opzichte van 2022 om 3% van het bbp in 2025 te bereiken. 

6. Het aandeel projectfinanciering stijgt fors door het Nationaal Groeifonds

Door het Nationaal Groeifonds verschuift de verhouding tussen institutionele financiering en projectfinanciering in de onderzoeksuitgaven van de rijksoverheid verder in de richting van projectfinanciering. Het aandeel projectfinanciering nam de afgelopen jaren al gestaag toe, van 23% in 2005 naar 33% in 2023. Door het Nationaal Groeifonds neemt het percentage na 2023 naar verwachting verder toe, tot 41% in 2025. Hiermee zit Nederland rond het internationale gemiddelde. Hoofdzakelijk als gevolg van ontwikkelingen rondom het Nationaal Groeifonds zien we dat het aandeel projectfinanciering in de rijksuitgaven voor R&D voor de jaren 2023 en 2024 ongeveer 5 procentpunten lager ligt dan in de vorige TWIN-rapportage. Dit komt door reeds doorgevoerde bezuinigingen en het verplaatsen van middelen vanuit het Nationaal Groeifonds naar latere jaren.

7. De R&D-uitgaven van het ministerie van Defensie nemen toe

Tussen 2023 en 2029 stijgen de R&D-uitgaven van het ministerie van Defensie met 101,8 miljoen euro. Dit is een stijging van 48%. We zien de stijging terug op vrijwel alle posten. De bijdrage van het ministerie van Defensie aan de TO2-instituten stijgt met 40,1 miljoen euro, de financiering voor internationale samenwerking op het gebied van R&D groeit met 25,1 miljoen euro, en er start in 2025 een nieuw project uit het Nationaal Groeifonds: Polaris.

8. 14% van de totale overheidsbijdrage voor R&D is fiscale steun

De overheid financiert niet alleen R&D via directe investeringen, maar ook door middel van fiscale maatregelen die R&D-investeringen bij bedrijven stimuleren. In 2023 ging het om 1,4 miljard euro. Dat is 14% van de totale overheidsbijdrage voor R&D. Naar verwachting blijft dit in de daaropvolgende jaren zo. De Nederlandse overheid gaf in 2023 0,13% van het bbp aan fiscale overheidssteun voor R&D. Dit is exclusief de innovatiebox. Dit is boven het gemiddelde van de EU-27 (0,10% in 2022) en gelijk aan het gemiddelde van de OESO (0,13% in 2022).

9. Onderzoekfinanciering uit Europa maakt een steeds groter deel uit van de publieke onderzoekfinanciering voor onderzoekers in Nederland

Middelen uit de Europese kaderprogramma's zijn de afgelopen jaren een steeds groter deel gaan uitmaken van de publieke financiering van Nederlandse onderzoekers. Van de Horizon Europe-middelen ging 9% naar onderzoekers die verbonden zijn aan Nederlandse kennis- en onderzoeksinstellingen en bedrijven. Het gaat om 3,7 miljard euro sinds het begin van het kaderprogramma in 2021. Alleen Duitsland, Frankrijk en Spanje hebben een groter bedrag aan toegekende financiering ontvangen dan Nederland.

Wanneer we de rijksoverheidsuitgaven voor R&D en de Europese overheidsfinanciering bij elkaar optellen, groeide het belang van de Europese financiering van 9% tijdens het zevende kaderprogramma naar gemiddeld 13% tijdens de eerste drie jaren van Horizon Europe. In 2022, het tweede jaar van Horizon Europe, was het 16%.

10. Provincies en Europese Unie investeren in kennis en innovatie in de regio

De Nederlandse provincies gaven in 2023 168,1 miljoen euro uit aan kennis en innovatie. De budgetten voor 2024 en 2025 lopen op tot meer dan 200 miljoen euro, om vervolgens weer te dalen. Nederland ontvangt ook middelen voor innovatie op regionaal niveau vanuit de Europese Unie. Dit gebeurt vanuit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en Interreg. Vanuit EFRO werd in de periode 2022-2023 in totaal 94,7 miljoen euro toegekend aan Nederland voor projecten gericht op kennis en innovatie. In totaal is er 475,2 miljoen euro voor dit doel beschikbaar tot en met 2027. Vanuit het Interreg-programma, gericht op samenwerking tussen verschillende Europese regio's en grensgebieden, is tussen 2021 en 2027 jaarlijks 30 miljoen euro beschikbaar voor kennis en innovatie in Nederland.