De prijs van gratis internet

Doel en onderzoeksopzet

Online tracking wordt vaak gezien als een belangrijke pijler in het verdienmodel van het internet, dat draait op advertenties. Het maakt talloze gratis online diensten mogelijk, zoals sociale media, zoekmachines en apps. Door de economische prikkels voor websites en apps, adverteerders, dienstaanbieders en databrokers is online tracking uitgegroeid tot een miljardenindustrie. Persoonlijke data van internetgebruikers is een commodity geworden: handelswaar waarmee verschillende actoren in het advertentie-ecosysteem geld verdienen. Daarmee groeien ook al jaren de zorgen over de schaduwzijde van deze datahandel. Die zorgen spelen onder meer op het gebied van privacy en autonomie van gebruikers, maar ook rondom veiligheid of hoe verzamelde data worden ingezet tijdens democratische verkiezingen met als doel opinies van burgers te beïnvloeden.

De vaste Kamercommissie voor Digitale Zaken van de Tweede Kamer heeft het Rathenau Instituut gevraagd onderzoek te doen naar hoe online tracking werkt en welke invloed online tracking heeft op publieke waarden zoals privacy, autonomie en veiligheid. Daarnaast kijken we in hoeverre de huidige wet- en regelgeving bescherming biedt tegen onwenselijke vormen van tracking, en welke mogelijkheden er zijn om burgers beter te beschermen tegen de negatieve impact.

Wat is online tracking en hoe werkt het?

Online tracking is een praktijk waarbij de online activiteiten en gedragingen van internet- of appgebruikers worden verzameld en geanalyseerd voor verschillende doelen. De focus van dit onderzoek ligt op het personaliseren van online content, zoals informatie, producten, prijzen of advertenties.

Dit onderzoek laat zien dat online tracking zich in het afgelopen decennium heeft ontwikkeld tot een complex en ondoorzichtig systeem waarin via uiteenlopende technieken gegevens van gebruikers worden verzameld, gecombineerd, geanalyseerd en verhandeld. De verzamelde data kunnen voor verschillende doelen worden gebruikt. Dit onderzoek richt zich op het personaliseren van online content zoals een advertentie of tijdlijn.

We constateren dat de mogelijkheden om data te verzamelen en te analyseren toenemen. Het gaat niet alleen over data rond gedrag op websites, maar ook over data van apps, wearables, games en chatbots. Nieuwe technieken, onder meer op het gebied van generatieve AI, en nieuwe producten zorgen ervoor dat er niet alleen meer, maar ook intiemere informatie wordt vergaard, zelfs van offline activiteiten. De verwachting is dat personalisatie in de toekomst nog gerichter, persoonlijker en invasiever zal zijn.

Impact op publieke waarden

De enorme datahandel en personalisatie heeft impact op publieke waarden. Een breed scala van wetenschappelijk onderzoek laat zien dat online tracking risico's met zich meebrengt op individueel en maatschappelijk niveau. Op individueel niveau raakt online tracking aan waarden als privacy, autonomie, veiligheid, gelijke behandeling en welzijn. Op maatschappelijk niveau zijn er zorgen over de nationale veiligheid, collectieve welvaart en democratie.

Juridische kaders

De Europese Unie heeft de afgelopen decennia wettelijke kaders opgesteld om de rechten van burgers bij digitale communicatie en de verwerking van persoonsgegevens te beschermen. Daaronder zijn de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), de ePrivacyrichtlijn (uitgewerkt in de Nederlandse Telecommunicatiewet), de Digitale dienstenverordening (DSA), de Digitale marktenverordening (DMA), de AI-verordening, en de Verordening politieke advertenties.

Ondanks deze wet- en regelgeving vindt er veelvuldig tracking plaats die in strijd is met de wet. Apps en websites tracken soms al voordat toestemming is verkregen, of alsnog nadat gebruikers dit hebben geweigerd. En in veel gevallen wordt er op onjuiste manieren om toestemming gevraagd via complexe cookiebanners. Bestaande wet- en regelgeving wordt dus onvoldoende nageleefd.

Daarnaast bestaan er diverse grijze gebieden waar wetgeving verhelderd of aangescherpt kan worden. Zo is het voor bedrijven niet altijd helder of toestemming verplicht is. Ook is het onduidelijk wanneer er precies sprake is van geïnformeerde, vrije en ondubbelzinnige toestemming. 

Online tracking wordt niet minder: tijd voor bezinning

Ondanks de juridische begrenzing van online tracking, lijkt het fenomeen van online tracking eerder te groeien dan af te nemen. Ook lijkt de impact op publieke waarden niet te verminderen. Daarom roept het Rathenau Instituut politiek en samenleving op om zich te bezinnen op de vraag hoe we de dominante verdienmodellen op het internet en het belang van gepersonaliseerde content afwegen tegen bijbehorende risico's. Beleidsmakers en politici kunnen in de kern drie elementen tegen elkaar afwegen: de waarde die gehecht wordt aan de personalisatie van online content, de ernst van de risico's, en het belang van de beschikbaarheid van gratis online diensten. Afhankelijk van hoe deze zaken worden gewogen door beleid en politiek, tekenen zich drie mogelijke beleidsrichtingen af.

Beleidsrichting 1: optimalisatie van bescherming binnen het huidige systeem

Hier is het doel om publieke waarden beter te beschermen, zonder grote aanpassingen te doen aan het huidige systeem van online tracking. Winst is wellicht te behalen via meer voorlichting aan gebruikers, het intensiveren van toezicht- en handhaving, het verhelderen en aanscherpen van bestaande wet- en regelgeving en het bevorderen van marktwerking binnen het online-trackingsysteem.

Handelingsopties zijn:

• Geef voorlichting aan gebruikers over de mogelijkheden om zich beter te beschermen tegen online tracking.
• Intensiveer toezicht en handhaving.
• Verhelder de wet- en regelgeving, onder andere ten aanzien van de vereisten van informatie en toestemming in de Telecomwet, of ten aanzien van het inperken van de mogelijkheden voor oneigenlijke beïnvloeding.
• Bevorder marktwerking, door te monitoren of de DMA voldoende mogelijkheden biedt om ongewenste vormen van marktmacht te adresseren.

De vraag is in hoeverre deze beleidsrichting erin slaagt de negatieve impact van online tracking te verminderen. Daarom roept het Rathenau Instituut op twee alternatieve beleidsrichtingen te overwegen: contextueel adverteren en betaalde diensten.

Beleidsrichting 2: systeemverandering richting contextueel adverteren

Bij contextueel adverteren worden advertenties weergegeven op basis van de inhoud van de bezochte webpagina. Het verdienmodel is gericht op reclame, maar niet gepersonaliseerd. Daarmee worden de risico's voor publieke waarden aanzienlijk verkleind of weggenomen. Dit model heeft soms nog het imago van een minder verfijnde manier van online adverteren uit het verleden. Daardoor zijn lang niet alle partijen overtuigd van de opbrengsten. Recente experimenten tonen de groei en kansen van dit model. Hiermee groeit wellicht de motivatie voor een overstap naar contextueel adverteren. Tegelijkertijd is duidelijk dat het hier gaat om een systeemverandering die Nederland niet alleen kan maken, en waartoe niet alle partijen uit zichzelf zullen overschakelen.

Handelingsopties zijn:

• Zet Europees in op verdere restricties voor (of een algemeen verbod op) online tracking en gepersonaliseerde advertenties.
• Investeer in kennis en voorlichting over contextueel adverteren, met name richting adverteerders en reclamebureaus.
• Verken mogelijkheden voor het stimuleren van contextueel adverteren.

Beleidsrichting 3: systeemverandering richting betaalde online diensten

Het betreft hier zogeheten pay-or-nay-modellen. Daarbij gaat het om de keuze tussen betaalde toegang tot een dienst zonder tracking of geen toegang. Dit is een gebruikelijk systeem in de offline wereld, en wordt soms ook online gehanteerd (bijvoorbeeld voor games). Het gaat dus niet om pay-or-okay, waarbij gebruikers kiezen tussen betalen voor een dienst zónder tracking, of kiezen voor een gratis dienst mét tracking. De Europese Commissie heeft in een recente uitspraak bepaald dat pay-or-okay voor de grote zes DMA-poortwachters niet is toegestaan. De vraag is of dit voor overige platformen of websites wel mag. Een pay-or-nay-model zou het tot nu toe dominante narratief van het internet als gratis en toegankelijk voor iedereen doorbreken. Echter, dat narratief strookt wellicht niet meer met de marktplaats die het internet inmiddels is geworden.

Handelingsopties zijn:

• Zet Europees in op verdere restricties, of een algemeen verbod, op online tracking en gepersonaliseerde advertenties.
• Onderzoek mogelijkheden voor het (financieel) ondersteunen van groepen die zich geen toegang tot betaalde online diensten kunnen veroorloven.
• Verhelder de juridische toelaatbaarheid van pay-or-okay-modellen.  Hoewel pay-or-nay-modellen zijn toegestaan, zou het de discussie over betaalde diensten helpen, als er duidelijkheid komt over de juridische toelaatbaarheid van pay-or-okay-modellen. Als de uitspraak van de Europese Commissie over Meta's pay-or-okay versie standhoudt kan pay-or-okay niet door de zes DMA-poortwachters worden gehanteerd. De vraag is echter of andere diensten er wel een dergelijk model op na kunnen houden. 

De prijs van gratis internet

Online tracking is geen nieuw fenomeen en de zorgen over de schaduwkanten ervan zijn niet van vandaag of gisteren. Hoewel er in de afgelopen jaren diverse wetgeving ontwikkeld is, lukt het nog steeds niet om de negatieve impact van online tracking op publieke waarden het hoofd te bieden. Om individuen en samenleving daadwerkelijk te beschermen tegen de risico's van online tracking, lijkt een systeemverandering noodzakelijk. Daarom roept het Rathenau Instituut op om een serieus debat te voeren over andere beleidsvisies, zoals een beweging richting contextueel adverteren of betaalde diensten.

Nederland zal dergelijke veranderingen niet in haar eentje kunnen bewerkstellingen. Het vraagt om een gezamenlijke Europese inzet. Dat is lastig in een tijd dat er binnen Europa meer nadruk komt op het versterken van Europese bedrijven. Toch is gezamenlijke optrekken belangrijk zodat er aandacht blijft voor de bescherming van burgers, samenleving en democratie.

Online tracking wordt vaak gezien als een belangrijke pijler in het verdienmodel van het internet, dat draait op advertenties. Het maakt talloze gratis online diensten mogelijk, zoals sociale media, zoekmachines en apps. Toch bestaan er ook al jaren zorgen over de schaduwzijde ervan. Zo is er al langer kritiek op de impact van online tracking op de privacy en autonomie van internetgebruikers. Sinds het Cambridge Analytica-schandaal zijn er ook zorgen over de risico's voor het functioneren van de democratie, bijvoorbeeld wanneer de verzamelde data wordt ingezet voor het beïnvloeden van verkiezingen.

Online tracking is beslist geen nieuw fenomeen. Er bestaat dan ook diverse wet- en regelgeving die het gebruik ervan inkaderen. Bovendien is er op Europees niveau de laatste jaren strengere wetgeving ontwikkeld die zich specifiek richt op het reguleren van de digitale samenleving en het online beschermen van burgers. Toch gaan er stemmen op dat dit niet voldoende is. Zo riep de Duitse consumentenbond op tot een algemeen verbod op online tracking en pleitte de stichting The Privacy Collective in eigen land ook voor zo'n verbod

De vaste Kamercommissie voor Digitale Zaken van de Tweede Kamer verzocht het Rathenau Instituut onderzoek te doen naar online tracking. In dit onderzoek brengen we in kaart hoe online tracking werkt en welke impact dit heeft op publieke waarden zoals privacy, autonomie en veiligheid. Daarnaast kijken we in hoeverre de huidige wet- en regelgeving bescherming biedt tegen de nadelige gevolgen van online tracking, en welke mogelijkheden er zijn om burgers beter te beschermen.

Onderzoeksvragen

Aan deze studie lag een viertal onderzoeksvragen ten grondslag, namelijk:

1. Wat is online tracking en hoe werkt het?
2. Wat zijn de risico's van online tracking ten aanzien van publieke waarden?
3. Wat zijn de juridische kaders voor online tracking en in hoeverre voldoen deze om de publieke waarden te beschermen?
4. Wat zijn alternatieve modellen voor de manier waarop het online advertentie-ecosysteem is ingericht?

1. Wat is online tracking en hoe werkt het? 

Het ontstaan van online tracking hangt nauw samen met de ontwikkeling van het internet en de commercialisering ervan in de jaren 1990 en daarna. Wat begon met een cookie als geheugen voor gebruikerssessies, om bijvoorbeeld online winkelen mogelijk te maken, ontwikkelde zich tot een complex en ondoorzichtig systeem waarin via uiteenlopende technieken gegevens van gebruikers worden verzameld, gecombineerd, geanalyseerd en verhandeld.

De verzamelde data kunnen voor verschillende doelen worden gebruikt. In de kern gaat het om het personaliseren van online content (zoals een advertentie of tijdlijn). Het achterliggende idee is dat personalisatie leidt tot een betere matching van vraag en aanbod van producten en diensten en dus niet alleen tot hogere verkoopcijfers, maar ook tot tevreden consumenten. Het open karakter van de datahandel zorgt ervoor dat verschillende partijen toegang kunnen krijgen tot de gegevens. Dat geldt dus niet alleen voor partijen die vanuit commerciële motieven interesse hebben in de data. Zodoende maakt online tracking bijvoorbeeld ook politieke microtargeting en beïnvloeding mogelijk.

De mogelijkheden om data te verzamelen en analyseren lijken bovendien alleen maar toe te nemen. Dit beperkt zich inmiddels niet meer tot data over surfgedrag op websites, maar gaat ook over data die verkregen is via apps, wearables, games en chatbots. Nieuwe technieken en producten zorgen ervoor dat er niet alleen meer, maar ook steeds intiemere informatie kan worden vergaard, zelfs van offline activiteiten. Denk hierbij aan data over hartslag, slaap en beweging, waar vervolgens allerlei gezondheidsconclusies uit getrokken kunnen worden, die weer gebruikt kunnen worden voor het tonen van specifieke advertenties en aanbiedingen.

De verwachting is dat deze trend zich de komende jaren verder doorzet, vanwege opkomende technieken als generatieve AI, VR en neurotechnologie. Denk daarbij aan bijvoorbeeld het volgen van handbewegingen, pupilreflexen en mogelijk in toekomst breinactiviteit. Hierdoor kunnen bedrijven en diensten nog meer en gedetailleerdere informatie verzamelen en de omgeving waarin advertenties en boodschappen worden aangeboden nog verder personaliseren. Dit wordt ook wel hyperpersonalisatie genoemd.

Online tracking inmiddels uitgegroeid tot een miljardenindustrie met economische prikkels voor websites en apps, met adverteerders en met dienstaanbieders en databrokers. Deze industrie leunt sterk op de verzameling en beschikbaarheid van zoveel mogelijk data. En hoewel het tracking-ecosysteem bestaat uit een grote groep actoren, wordt het functioneren ervan in belangrijke mate gestuurd door slechts een handvol commerciële platformbedrijven.

Inmiddels is dit systeem zo complex, dat niet duidelijk is welke partijen er precies van profiteren en wie niet. Het grootste deel van de groeiende advertentiemarkt lijkt echter terecht te komen bij internationale platformbedrijven. Nederlandse mediabedrijven lijken daarentegen niet of nauwelijks van de groeiende digitale advertentiemarkt te profiteren. Bovendien blijft het lastig te bewijzen dat gepersonaliseerde advertenties effectiever zijn dan andere vormen van adverteren. Zo valt er veel af te dingen op het idee dat gepersonaliseerde advertenties in het voordeel werken van consumenten en adverteerders. 

2. Wat zijn de risico's van online tracking ten aanzien van publieke waarden?

Gratis heeft in veel gevallen toch een prijs. Een bekend gezegde rondom online tracking luidt: als je niet betaalt voor het product, bén je het product. De persoonlijke data van internetgebruikers is, in economische termen, een commodity geworden: een handelswaar waarmee door verschillende actoren in het advertentie-ecosysteem geld wordt verdiend. Het is de prijs die gebruikers betalen voor gratis online diensten.

Het feit dat grote hoeveelheden persoonlijke data van internetgebruikers toegankelijk zijn voor verschillende partijen, kent de nodige risico's in termen van publieke waarden. Een breed scala van wetenschappelijk onderzoek laat zien dat deze risico's spelen op zowel het individuele als het maatschappelijke niveau. Op individueel niveau raakt online tracking aan waarden als privacy, autonomie, veiligheid, gelijke behandeling en welzijn. Op maatschappelijk niveau zien we dat het vragen oproept over de nationale veiligheid, collectieve welvaart en democratie.

Hieronder bespreken we kort de verschillende publieke waarden die onder druk komen door online tracking.

Privacy
Bij online tracking hebben internetgebruikers slechts beperkt inzicht in, en controle over, de informatie die over hen verzameld wordt, met welke partijen deze gedeeld wordt en wat daar vervolgens mee gebeurt. In theorie hebben gebruikers de mogelijkheid om keuzes te maken ten aanzien van welke data ze willen delen, maar in de praktijk wordt dat het hen vaak moeilijk gemaakt. Bovendien zorgen de complexiteit van tracking en de ondoorzichtigheid van het ecosysteem ervoor dat het überhaupt de vraag is of van individuele consumenten mag worden verwacht dat zij in staat zijn om geïnformeerde keuzes te maken ten aanzien van tracking.

Autonomie
Het beïnvloeden van de opinies, keuzes en het gedrag van de ontvanger is een belangrijk doel van online tracking. Consumenten kunnen bijvoorbeeld genudged worden om bepaalde aankopen te doen. Met online tracking heeft de verkopende partij onevenredig veel kennis over de kopende partijen. In specifieke gevallen kan dat ook een negatieve invloed hebben op het welzijn van individuen, bijvoorbeeld als zij gericht benaderd worden op bepaalde zwaktes of verslavingen. 

Non-discriminatie
Online tracking maakt het mogelijk om onderscheid te maken tussen persoonsprofielen zodat specifieke groepen kunnen worden bereikt. Dit kan leiden tot ongelijke behandeling. Soms gebeurt dit abusievelijk, maar het kan ook het gevolg zijn van bewuste keuzes die adverteerders maken of de mogelijkheden die platformen bieden om bepaalde groepen uit te sluiten voor bepaalde advertenties. 

Persoonlijke en nationale veiligheid
Door de omvangrijke dataverzameling te combineren met andere data (aangekocht of gelekt), kunnen verschillende stukjes informatie aan elkaar worden geknoopt. Op die manier kan vaak de identiteit (naam, adres, woonplaats) van een persoon worden achterhaald. Kortom, het is steeds lastiger om anoniem te blijven. Dit kan iemands persoonlijke veiligheid in gevaar brengen, denk aan politieke vluchtelingen of militairen. Het kan uiteindelijk ook de nationale veiligheid in gevaar brengen, bijvoorbeeld als het gebruikt wordt voor spionage of chantage. Doordat verschillende (statelijke en niet-statelijke) buitenlandse actoren toegang kunnen verkrijgen tot data over burgers, is buitenlandse inmenging een serieus risico.

Democratie
Zoals we eerder al constateerden wordt online tracking ingezet om de opinies, keuzes en het gedrag van de ontvanger te beïnvloeden. Dat beperkt zich niet alleen tot advertenties met commerciële doeleinden, maar kan ook het tonen van politieke boodschappen omvatten. Zo wordt geprobeerd om burgers te beïnvloeden in hun meningsvorming, met mogelijke impact op het democratisch debat en vrije verkiezingen. Daarnaast kan het functioneren van de democratie ook geraakt worden door de optelsom van eerder genoemde publieke waarden die onder druk komen te staan door online tracking.

Economische welvaart
Het blijft lastig te meten hoe effectief gepersonaliseerde advertenties zijn ten opzichte van andere vormen van adverteren. Door de complexiteit van het advertentie-ecosysteem is het evenzeer de vraag wie nu het meest profiteren van dit systeem en wie niet. Al met al valt moeilijk empirisch hard te maken dat gepersonaliseerde advertenties daadwerkelijk effectiever zijn dan andere vormen van adverteren. Bovendien is het twijfelachtig of de huidige online-advertentiemarkt en de online trackingpraktijken die daarin een grote rol spelen, bijdragen aan de totale economische welvaart. In ieder geval blijken Nederlandse mediabedrijven niet of nauwelijks te hebben geprofiteerd van de groeiende digitale advertentiemarkt. 

3. Wat zijn de juridische kaders voor online tracking? 

Er bestaan meerdere lagen van wet- en regelgeving. De juridische kaders die van toepassing zijn, gaan niet noodzakelijk specifiek over online tracking, maar bieden bredere bescherming voor mensenrechten, gegevens en consumenten. Zowel de gelaagdheid als de context van de wetgeving zijn belangrijk om de nationale politieke handelingsruimte ten opzichte van online tracking te begrijpen.

Op het internationale niveau bestaan er verschillende kaders die mensenrechten moeten waarborgen. Verder heeft de Europese Unie de afgelopen decennia wettelijke kaders opgesteld om de rechten van burgers bij digitale communicatie en de verwerking van persoonsgegevens te beschermen, waaronder de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), ePrivacyrichtlijn (uitgewerkt in de Nederlandse Telecommunicatiewet), Digitale dienstenverordening (DSA), Digitale marktenverordening (DMA), AI-verordening en Verordening politieke advertenties.

Binnen de huidige juridische kaders van de Telecomwet is online tracking toegestaan, mits dit voldoet aan bepaalde vereisten. Hierbij is het van tevoren en volledig informeren van gebruikers en vragen van hun toestemming essentieel. Daarnaast gaat de AVG ervan uit dat bij online tracking persoonsgegevens worden verwerkt. Dit mag alleen als er op de juiste manier toestemming wordt gevraagd; toestemming dient geïnformeerd, vrijelijk, specifiek en ondubbelzinnig te zijn.

Voor bijzondere persoonsgegevens, zoals godsdienst, gezondheid en seksuele voorkeuren, moeten gebruikers uitdrukkelijke toestemming geven. Het moet altijd duidelijk zijn of een uiting reclame is en van welk bedrijf. Voor politieke advertenties gelden nog scherpere regels. Verder gelden er ook strenge regels rond de internationale doorgifte van data.

Ondanks deze wet- en regelgeving vindt er veelvuldig tracking plaatst die in strijd is met de wet. Apps en websites tracken soms al voordat überhaupt toestemming is verkregen, of alsnog nadat gebruikers dit hebben geweigerd. En in veel gevallen wordt er op onjuiste manieren om toestemming gevraagd via cookiebanners. Een eerste probleem is dus niet-naleving van de geldende wet- en regelgeving.

Daarnaast bestaan grijze gebieden binnen het juridische kader. Zo is er discussie of mensenrechten, zoals het recht op privacy en de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst, breed geïnterpreteerd kunnen worden voor de bescherming tegen beïnvloeding via online tracking (en de combinatie met technologieën als virtual reality en neurotechnologie).

Ook is voor bedrijven niet altijd helder of toestemming verplicht is. Zo is er volgens de Telecomwet geen toestemming nodig voor functionele en beperkt analytische cookies, oftewel analytische cookies met geringe gevolgen voor de privacy van gebruikers. Toezichthouders lijken echter een strengere opvatting daarvan te hanteren dan de wetgever. Bovendien ontwikkelt de techniek zich constant, waardoor het bijvoorbeeld moeilijk is in concrete richtlijnen te vatten voor welke functionaliteiten van Google Analytics toestemming verplicht is. 

Er bestaat ook onduidelijkheid rondom de vraag wanneer precies sprake is van geïnformeerde, vrije en ondubbelzinnige toestemming. Dit probleem hangt deels samen met de wijze waarop door veel websites om toestemming wordt gevraagd, maar ook met de vraag of van individuele internetgebruikers überhaupt wel mag worden verwacht dat zij in staat zijn om de complexiteit van online tracking en dataverwerking te begrijpen, en zodoende een bewuste keuze te maken. Dat laatste probleem is inherent aan het consent-model.

Verder is vaak sprake van een machtsverschil tussen aanbieder en gebruiker, wordt toegang tot een dienst afhankelijk gemaakt van toestemming (met cookiemuren waaronder pay-or-okay-modellen), en wordt niet altijd voor alle dataverwerking en doeleinden afzonderlijk toestemming gevraagd.

Ook is het de vraag of gebruikers via cookiebanners hun voorkeuren ondubbelzinnig kunnen uitdrukken, aangezien het vaak (visueel) gemakkelijker is om te accepteren en lastiger om te weigeren door zogenaamde dark patterns.

Een juridisch kader vraagt tot slot om afdoende toezicht en handhaving. Dit verloopt deels via een getrapt systeem waarbij er op EU-niveau moet worden samengewerkt. Binnen Nederland is er nog een werkverdeling tussen AP en ACM (hoewel er een voorstel bij de Tweede Kamer ligt om het toezicht op de AVG volledig bij de AP te beleggen). Het huidige systeem is in de praktijk niet altijd even efficiënt. Binnen de EU geldt dat de lidstaat waar een bedrijf is gevestigd de toezichthouder levert. Dit zorgt voor een forse belasting van met name de Ierse toezichthouder, waar veel techbedrijven zijn gevestigd. De capaciteitskwestie speelt echter ook in Nederland. AP en ACM moeten tienduizenden apps en websites bekijken met beperkte middelen. In de praktijk kan de AP dus slechts sporadisch optreden en boetes uitdelen. Het is bovendien de vraag of boetes een voldoende afschrikmiddel zijn voor kapitaalkrachtige bedrijven, die volgens verschillende gerechtelijke uitspraken herhaaldelijk de wet hebben overtreden.

Kortom, de huidige wet- en regelgeving biedt houvast om internetgebruikers te beschermen tegen de nadelige effecten van online tracking, maar uit onze analyse komt ook een aantal onduidelijkheden en knelpunten naar voren. Deze knelpunten en onduidelijkheden gelden voor de bescherming van de rechten van internetgebruikers en voor de uitvoerbaarheid en handhaving van de wettelijke kaders. Deze aspecten beperken de effectiviteit van bestaande wetgeving.

4. Wat zijn alternatieven voor online tracking? 

Er zijn op dit moment geen kant-en-klare alternatieven die het huidige complexe systeem kunnen vervangen. Wel zijn er verschillende instrumenten om de nadelen van online tracking tegen te gaan en publieke waarden te versterken. Niet elk van deze opties is geschikt voor iedere gebruiker, website of app. Soms is de juridische status nog onduidelijk (zoals rondom het pay-or-okay-model) en in veel gevallen blijft er een bepaalde mate van tracking bestaan. We stippen de alternatieven hier kort aan.

Individuele gebruikers kunnen meer autonomie en privacy verkrijgen via het aanscherpen van privacy-instellingen, door voor andere browsers en zoeksystemen te kiezen, en door het instellen van advertentie- en trackingblockers. Dit maakt voor gebruikers individueel een verschil, maar verandert weinig aan het systeem van online tracking als geheel.

Daarnaast beperken browsers steeds meer het gebruik van third-partycookies. Dat betekent maar ten dele dat privacy beter gewaarborgd is, want er vindt nog steeds tracking plaats, maar dan met name via first-partycookies of andere vormen van tracking. Tevens worden alternatieven voor de functionaliteit van third-partycookies ontwikkeld, zoals Google's Privacy Sandbox. Dit maakt browsers nog belangrijker binnen online tracking. Het vergroot ook de macht van bedrijven die minder afhankelijk zijn van third-partycookies, zoals Google en Facebook, en bedrijven die speler zijn binnen online tracking én browsers ontwikkelen, zoals Google en Apple. Bovendien beschermt deze ontwikkeling niet tegen andere vormen van tracking, zoals fingerprinting.

Websites en apps kunnen ook zonder online tracking en zonder targeted advertising inkomsten genereren. Eén zo'n vorm is contextueel adverteren. Hierbij worden advertenties gematcht met de content op platformen, in plaats toegesneden op de individuele gebruiker door middel van online-tracking-dataprofielen. Dit model biedt mogelijk uitkomsten voor het verdienmodel van websites en apps. Maar ook voor gebruikers, omdat tracking voor targeting advertising dan overbodig wordt. Het is echter de vraag of alle adverteerders bereid zullen zijn om over te stappen. Hierover bestaan zowel succesvolle als minder succesvolle voorbeelden.

Een ander inkomstenmodel is betalen voor diensten. Er bestaan twee varianten die niet met elkaar verward moeten worden. In de eerste plaats gaat het om pay-or-nay-modellen. Hierbij hebben gebruikers de keuze tussen betaalde toegang tot een dienst zonder tracking of geen toegang tot de dienst. Dit model kennen we van de offline wereld en is juridisch toegestaan. In de tweede plaats gaat het om pay-or-okay-modellen. Hierbij hebben gebruikers de keuze tussen betalen voor de dienst zonder tracking, of getrackt worden met gepersonaliseerde content. De Europese Commissie heeft in een recente uitspraak bepaald dat pay-or-okay voor de grote zes DMA-poortwachters niet is toegestaan. De vraag is of dit voor overige platformen en websites wel mag.

Een derde alternatief is het bekostigen van websites en apps via donaties. De krant The Guardian, de communicatieapp Signal, de online encyclopedie Wikipedia, en het microblogplatform Mastodon zijn voorbeelden. Veel van deze diensten gebruiken vrijwel geen tracking en zijn in beperkte mate of niet afhankelijk van advertenties. Dit verdienmodel is niet op alle websites en apps toepasbaar en is niet per se een optie voor alle gebruikers. Voor Signal en Mastodon hangt bruikbaarheid voor gebruikers ook af van het overstappen van contacten.

Verder zijn er privacy-vriendelijkere systemen in ontwikkeling waar individuele gebruikers meer zeggenschap hebben over hun data en toestemming om data te gebruiken. Deze worden vaak aangeduid als Personal Information Management Systems (PIMS'en). PIMS'en geven gebruikers decentrale opties voor inloggen, consent geven en de opslag van data, meestal via de browser. Het vereist echter meer standaardisering van ontwikkelaars en kennis bij gebruikers om PIMS'en als volwaardig alternatief in te zetten. En hoewel gebruikers meer controle hebben over hun data wordt deze nog steeds gedeeld en ingezet voor personalisatie. Bovendien geldt ook hier de vraag hoeveel kennis en verantwoordelijkheid bij de gebruiker kan worden gelegd.

Online tracking is verweven met ons hedendaagse gebruik van het internet. Bestaande en nieuwe wet- en regelgeving van de afgelopen jaren begrenzen online tracking op verschillende manieren. Desalniettemin lukt het onvoldoende om zowel burgers als de samenleving te beschermen tegen de verschillende risico's van online tracking ten aanzien van publieke waarden. Het fenomeen van online tracking lijkt zelfs eerder te groeien dan af te nemen en de besproken risico's in hoofdstuk 3 blijven bestaan. Online tracking is zo een vraagstuk waar beleidsmakers al een decennium mee worstelen.

Er bestaat helaas geen panklare oplossing die dit probleem eenvoudig kan oplossen. Dat heeft onder andere te maken met de complexiteit van het huidige systeem en het grensoverschrijdende karakter van het internet, maar ook met de verschillende (gerechtvaardigde) belangen die er zijn. Bovendien is er nog weinig empirische kennis over de (economische) impact van stringente restricties op online tracking.

Daarom roept het Rathenau Instituut politiek en samenleving op zich te bezinnen op de vraag hoe we de dominante verdienmodellen op het internet en het belang van gepersonaliseerde content afwegen tegen bijbehorende risico's. Zodoende kunnen voorliggende politieke keuzes en afwegingen expliciet worden gemaakt. Hierbij dienen drie elementen tegen elkaar te worden afgewogen: de waarde die gehecht wordt aan de personalisatie van online content, de ernst van de risico's, en het belang van de beschikbaarheid van gratis online diensten.

Afhankelijk van de wijze waarop deze zaken tegen elkaar worden afgewogen, tekenen zich drie mogelijke beleidsrichtingen af voor het beter beschermen van burgers en de samenleving tegen de negatieve impact van online tracking.

Het gaat om:

1. Optimalisatie van bescherming binnen het huidige systeem.
2. Inzetten op systeemverandering richting contextueel adverteren.
3. Inzetten op systeemverandering richting betaalde diensten.

Hierbij dient te worden opgemerkt dat richting 1 (bescherming) de afgelopen jaren inzet is geweest van beleid, maar nog niet tot structurele veranderingen met betrekking tot online tracking hebben geleid. Daarop roept het Rathenau Instituut op om beleidsrichtingen 2 (contextueel adverteren) en 3 (betaalde diensten) serieus te overwegen, ook al behelzen zij grote systeemwijzigingen die Nederland niet eenvoudig in haar eentje kan realiseren. 

1. Optimalisatie van bescherming binnen het huidige systeem

Bij het optimaliseren van bescherming van burgers en de samenleving binnen het huidige systeem van online tracking is het doel om de publieke waarden beter te beschermen zonder grote aanpassingen te doen aan het huidige systeem. Dit past bij een beleidsvisie die uitgaat van de (economische) meerwaarde van gepersonaliseerde content voor alle partijen (zowel adverteerders en aanbieders van online diensten als gebruikers), waarde hecht aan de beschikbaarheid van gratis online diensten, en tegelijk de noodzaak onderstreept van het verminderen van de individuele en maatschappelijke risico's van online tracking en gepersonaliseerde content.

Deze handelingsoptie legt in de eerste plaats veel eigen verantwoordelijkheid bij individuele gebruikers. Zij kunnen verschillende stappen nemen om zichzelf beter te beschermen tegen online tracking. Hierbij kan worden gedacht aan het gebruik van een VPN, meer privacy-vriendelijke browsers en zoekmachines, het aanpassen van privacy-instellingen, het gebruiken van browserextensies die automatisch bepaalde cookies weigert, en het inzetten van advertentie -en trackingblockers. Hierbij is het van belang dat gebruikers beter geïnformeerd worden over online tracking en de mogelijkheden om zichzelf hier beter tegen te beschermen. Zo blijkt uit onderzoek dat veel mensen niet weten wat de consequenties zijn van het accepteren of weigeren van cookies.

Via educatie en voorlichtingscampagnes kan de overheid inzetten op publieke bewustwording over de werking van online tracking en de mogelijkheden om je daar als individu tegen te weren. Het afgelopen jaar had de AP een campagne gericht op een dergelijke bewustwording. Gebruikers werden gewezen op de mogelijkheden om privacy-instellingen aan te passen in hun browser en op de optie om plugins te installeren.

In de tweede plaats vereist deze handelingsoptie een sterke rol voor toezichthouders. We constateerden dat veel Nederlandse en Europese websites en apps nog niet aan de geldende wet- en regelgeving voldoen. Zo tracken veel websites en apps de gebruikers zonder toestemming of nadat de toestemming geweigerd is, en vragen zij vaak op onjuiste wijze om toestemming. Intensivering van toezicht en handhaving kan helpen om deze situatie te verbeteren.

Ook hier is voorlichting van belang. De AP kan websites en apps helpen om op de juiste wijze om toestemming te vragen, er is immers lang niet altijd sprake van kwade opzet. Er kan meer budget worden vrijgemaakt voor toezichthouders, niet alleen voor de uitvoering van toezicht en handhaving, maar ook voor gerichte voorlichtingscampagnes voor website-eigenaren en app-beheerders.
 
In de derde plaats zijn er mogelijkheden om bestaande wet- en regelgeving op Europees niveau aan te scherpen en te verhelderen (zie bijlage 2 voor een overzicht van wet- en regelgeving).

Een nadeel van deze beleidsrichting is dat het onzeker is of het binnen het huidige systeem mogelijk zal zijn om de risico's van online tracking daadwerkelijk te verminderen. De complexiteit en ondoorzichtigheid van het tracking-systeem verandert niet, evenals de afhankelijkheid van een handvol commerciële platformbedrijven. Het is onzeker wat er gebeurt als een groot deel van Nederland tracking en advertenties gaat blokkeren. Dit zou een effect kunnen hebben op het verdienmodel van apps en websites, en zou kunnen leiden tot aanpassingen vanuit deze partijen, zoals een beweging naar betaalde varianten.

Binnen de beleidsrichting voor het optimaliseren van de bescherming van het huidige systeem, formuleren we vier concrete aanbevelingen. We lopen ze hieronder langs.

1. Investeer in toezicht, handhaving en voorlichting.
De haalbaarheid van juridische kaders valt en staat bij afdoende toezicht en handhaving. Vanuit dit oogpunt is het belangrijk dat de Tweede Kamer de toezichthouders AP en ACM voorziet van voldoende financiële middelen. Dit geeft hun meer mogelijkheden om effectiever toezicht te houden. In het kader van de effectiviteit ligt er een voorstel om al het toezicht op de AVG bij AP te beleggen. Op dit moment geeft AP aan beperkte capaciteit te hebben, net zo overigens als veel andere toezichthouders binnen de EU.

Daarnaast is het van belang dat gebruikers voldoende kennis hebben van wat wel en niet mag, om zo bewuster keuzes te kunnen maken. Ook hier geldt dat er voldoende middelen beschikbaar moeten worden gesteld aan de toezichthouders zodat zij door kunnen gaan met campagnes. Ook kan de Kamer het kabinet vragen om geld vrij te maken voor voorlichtingscampagnes vanuit de Rijksoverheid.

Waar mogelijk kan ook het maatschappelijke middenveld worden aangemoedigd om voorlichtingscampagnes en andersoortige acties te ondernemen. Hier valt te denken aan het werk van privacy-ngo's en de Consumentenbond. Deze laatste geeft gebruikers voorlichting over hoe de effecten van tracking te verminderen, en voert via collectieve zaken juridische acties tegen mogelijke overtreders van de wet.

2. Verhelder van bestaande wet- en regelgeving.
Er bestaan grijze gebieden op het gebied van wet- en regelgeving. Het is van belang deze op Nederlands of EU-niveau te verhelderen.

Op nationaal niveau is er ruimte voor het verhelderen van de informatie- en toestemmingsvereisten in de Tw. Op dit moment zijn veel cookiebanners niet duidelijk en is het vaak lastig voor gebruikers om daadwerkelijk goed geïnformeerd hun toestemming te verlenen. Nadere regels hierover zouden via een algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld. Via zo'n AMvB zou bijvoorbeeld verhelderd kunnen worden welke dark patterns in cookiebanners uit den boze zijn. Ook zou het verbod op cookiemuren, dat nu alleen geldt voor de overheid, uitgebreid kunnen worden naar andere sectoren, zoals banken en ziekenhuizen. Dergelijke wijzigingen moeten wel door de Europese Commissie worden beoordeeld op de mogelijke impact op de gemeenschappelijke markt.

Verder zou op Europees niveau een verheldering van de regelgeving van cookiemuren mogelijk kunnen worden gemaakt. Het hangt namelijk af van een aantal factoren of een cookiemuur is toegestaan, zoals de consequenties die verbonden zijn aan het weigeren, de machtsrelatie tussen aanbieder en gebruiker, en de beschikbaarheid van een alternatieve dienst. In de huidige situatie moet elke cookiemuur apart worden getoetst. Daarom zou door de European Data Protection Board of de Europese Commissie verduidelijkt kunnen worden hoe deze afweging voor verschillende soorten cookiemuren en aanbieders gemaakt moet worden.

3. Scherp bestaande wet- en regelgeving aan.
Naast verhelderen kunnen grijze gebieden in wet- en regelgeving worden ingevuld met aanscherpingen en aanvullingen.

Eén optie is het beperken van de mogelijkheden om gericht te adverteren op basis van intieme gegevens. Dergelijke gegevens worden steeds meer verzameld, bijvoorbeeld via wearables. De verwachting is dat met nieuwe technologieën nog meer intieme data beschikbaar komen. Het is op dit moment niet altijd zeker wanneer dergelijke informatie binnen een van de AVG-categorieën valt. Hiervoor zou op EU-niveau de AVG kunnen worden uitgebreid of de DSA worden aangescherpt om een dergelijke bescherming wél te bieden.

Ook is het nader inperken van mogelijkheden voor oneigenlijke beïnvloeding een optie. Eind 2024 stelde de Europese Commissie dat online consumenten onvoldoende beschermd zijn tegen dark patterns, consent fatigue, en gepersonaliseerde targeting die kwetsbaarheden misbruikt. Dit was in het kader van een zogenaamde fitnesscheck. De consumentenbescherming zou versterkt kunnen worden via bestaande of nieuwe wetgeving. Zo zouden bepaalde dark patterns op de zwarte lijst van de Richtlijn OHP gezet kunnen worden, en zou aanpassing van die lijst wettelijk gezien eenvoudiger gemaakt kunnen worden, zoals voorgesteld door het ministerie van Economische Zaken. Het nader beschermen van deze aspecten zou daarnaast kunnen worden opgepakt in de mogelijke Digital Fairness Act (DFA), die in ontwikkeling is naar aanleiding van de fitnesscheck.

4. Bevorder marktwerking.
Op dit moment zijn er een beperkt aantal platformbedrijven met meerdere sleutelposities op het gebeid van het aanbieden van websites en apps, het faciliteren van online tracking en marketing tools, en het ontwikkelen van browsers en zoekmachines. Meer marktwerking kan de afhankelijkheid van het kleine aantal partijen verminderen. Voordat de DMA inging, waren er al kritische geluiden of deze wet voldoende in staat zou zijn om marktmachtskwesties het hoofd te bieden. Het is zaak dat de toezichthouder monitort in hoeverre de DMA mogelijkheden biedt om ongewenste vormen van marktmacht te adresseren.

Hierbij kan worden gekeken naar lopende mededingingsonderzoeken en -zaken in de Verenigde Staten, waar een vermeend monopolie van Google op de advertentiemarkt onderzocht wordt. 

2. Inzetten op systeemverandering richting contextueel adverteren

Wanneer het binnen het huidige advertentie-ecosysteem niet mogelijk blijkt om publieke waarden voldoende te beschermen, en individuele en maatschappelijke risico's af te dekken, is het goed om na te denken over de mogelijkheden om weg te bewegen van het huidige systeem. In hoofdstuk 3 zagen we dat onduidelijk is welke partijen precies profiteren van online tracking en personalisatie, en bovendien moeilijk empirisch hard te maken valt dat gepersonaliseerde advertenties daadwerkelijk effectiever zijn dan andere vormen van adverteren, ligt het voor de hand om te kijken naar de mogelijkheden van een systeemverandering richting contextueel adverteren.

Deze beleidsrichting past bij een beleidsvisie die vraagtekens plaatst bij de (economische) meerwaarde van gepersonaliseerde content voor alle partijen (adverteerders, aanbieders van online diensten en gebruikers), waarde hecht aan de beschikbaarheid van gratis online diensten, en tegelijk de noodzaak onderstreept van het verminderen van de individuele en maatschappelijke risico's van online tracking en gepersonaliseerde content.

Contextueel adverteren is een vorm van online adverteren waarbij advertenties worden weergegeven op basis van onder meer de inhoud van de bezochte webpagina. Met andere woorden, de context is bepalend voor de advertentie en niet de gebruiker zelf. Denk bijvoorbeeld aan een website met tips of schema's voor hardlopers, waar een advertentie wordt getoond voor hardloopschoenen of sporthorloges.

Contextueel adverteren gaat niet uit van gepersonaliseerde advertenties, en is niet afhankelijk van grootschalige gegevensverwerking van internetgebruikers. Het verdienmodel van online diensten kan nog steeds bestaan uit reclame, maar niet gepersonaliseerd. Daarmee worden de risico's voor publieke waarden aanzienlijk verkleind of weggenomen. Er is immers geen noodzaak meer voor grootschalige verzameling van persoonlijke data.

Inzetten op contextueel adverteren betekent echter een systeemverandering die niet eenvoudig te realiseren zal zijn. Zo zullen de actoren die belang hebben of een rol spelen in het huidige advertentie-ecosysteem waarschijnlijk niet uit zichzelf overschakelen naar contextueel adverteren. Om een dergelijke verandering te realiseren zal dan ook verder moeten worden geïnventariseerd op welke wijze dit kan worden gestimuleerd.

Binnen de beleidsrichting die inzet op systeemverandering richting contextueel adverteren, formuleren we drie concrete beleidsaanbevelingen. We lichten ze hieronder toe.

1. Zet Europees in op verdere restricties van, of een algemeen verbod op online tracking en gepersonaliseerde advertenties.
In de eerste plaats zou kunnen worden ingezet op het beperken of zelfs volledig verbieden van online tracking en gepersonaliseerde advertenties. Een nationaal verbod lijkt juridisch niet haalbaar en is praktisch ingewikkeld gezien het grensoverschrijdende karakter van het internet. Nederland zou zich in Brussel wel kunnen inzetten voor een dergelijk verbod op Europees niveau, een roep die ook in andere Europese landen klinkt. Alleen met een verbod zal de verschuiving richting contextueel adverteren waarschijnlijk op gang komen, omdat er weinig incentives voor marktpartijen zijn om in deze richting te bewegen.

2. Investeer in kennis over contextueel adverteren. 
Voorlichting is hier vooral gericht op adverteerders en reclamebureaus. We hebben in dit rapport laten zien dat er onder adverteerders een sterk geloof is in het belang van gepersonaliseerde advertenties. De voor dit onderzoek geïnterviewde experts geven aan dat adverteerders in de regel minder geïnteresseerd zijn in contextuele advertenties vanuit het idee dat dit minder opbrengst genereert. Er zijn echter praktijkexperimenten waaruit blijkt dat dit niet zo hoeft te zijn.

Investeringen in aanvullende experimenten en voorlichting over de mogelijkheden voor contextueel adverteren kunnen helpen om de meerwaarde van contextueel adverteren inzichtelijk te maken. Ook kan voorlichting laten zien dat er geld bespaard kan worden, bijvoorbeeld doordat er geen geld naar de andere partijen gaat, zoals in het huidige advertentie-ecosysteem wel gebeurt.

3. Verken mogelijkheden voor het stimuleren van contextueel adverteren.
Tot slot is het belangrijk om te verkennen welke aanvullende mogelijkheden er zijn om contextueel adverteren financieel aantrekkelijk te maken. Wat dit precies zou kunnen omvatten, valt buiten de scope van dit onderzoek. Toch lijkt het de moeite waard om na te denken over de mogelijkheden om adverteerders te stimuleren om over te stappen van gepersonaliseerde advertenties naar contextueel adverteren.

3. Inzetten op systeemverandering richting betaalde diensten

Op het moment dat de beschikbaarheid van gratis online diensten niet een centraal uitgangspunt is, ligt de optie van betaalde diensten op tafel. Hierbij gaat het om het doorbreken van een tot nog toe dominant narratief van het internet als gratis en toegankelijk voor iedereen. Het idee van een gratis, publiek internet waar voor iedereen informatie te vinden, strookt wellicht niet meer met de marktplaats die het internet inmiddels is geworden.

Deze beleidsrichting past bij een visie die vraagtekens plaatst bij de (economische) meerwaarde van gepersonaliseerde content voor alle partijen (adverteerders, aanbieders van online diensten en gebruikers). Ook onderstreept deze beleidsrichting de noodzaak van het verminderen van de individuele en maatschappelijke risico's van online tracking en gepersonaliseerde content. Daarnaast laat het inzien dat er bij het aanbieden van online diensten ook een vergoeding nodig is voor de makers.

Het pay-or-okay-model is juridisch omstreden, aangezien het gebruikers dwingt te kiezen tussen betalen of het accepteren van online tracking. Privacy-organisaties stellen dat gebruikers hierbij worden gedwongen om te betalen voor hun privacy terwijl privacy een grondrecht is. Betalen kan leiden tot ongelijkheid tussen degenen die zich wel of geen privacy kunnen veroorloven. Het pay-or-okay-model is dan ook niet de beleidsrichting die wij hier voorstellen.

Systeemverandering richting betaalde diensten houdt in dat mensen, net zoals zij in de fysieke wereld gewend zijn, gaan betalen voor het gebruik van online diensten of er geen toegang toe hebben. Het gaat in feite om een pay-or-nay-model. Het is belangrijk dat de overheid oog heeft voor degenen die er geen toegang toe kunnen verkrijgen, omdat deze optie consequenties heeft voor de toegankelijkheid van diensten. Net als in de fysieke wereld, is het belangrijk om na te gaan of er voor bepaalde diensten financiële ondersteuning, korting, of andere vormen van toegang georganiseerd kan worden.

Ook hierbij zou sprake zijn van een systeemverandering die niet eenvoudig te realiseren is. Vaak zijn diensten gratis begonnen en weten deze al geruime tijd gebruikers aan hen te binden zonder dat deze betalen. Gebruikers zijn daardoor gewend geraakt aan het feit dat ze geen geld hoeven te betalen. Deze beleidsrichting vergt dan ook gedragsverandering van de consument. De consument zal bereid moeten blijken om ook voor online diensten te gaan betalen.

Binnen de beleidsrichting die inzet op systeemverandering richting betaalde diensten, formuleren we drie concrete beleidsaanbevelingen. We noemen ze hier kort.

1. Zet Europees in op verdere restricties van, of een algemeen verbod op online tracking en gepersonaliseerde advertenties.
Net als bij de tweede beleidsrichting (contextueel adverteren) is het hier denkbaar dat wordt ingezet op restricties of een algemeen verbod op online tracking, waardoor alternatieve verdienmodellen een serieuze optie worden.

2. Onderzoek mogelijkheden voor het (financieel) ondersteunen van toegang tot online diensten voor mensen die zich deze diensten niet kunnen veroorloven.
Net als in de fysieke wereld, is het belangrijk om na te gaan of er voor bepaalde diensten financiële ondersteuning, korting, of andere vormen van toegang georganiseerd kan worden.

3. Verhelder de juridische toelaatbaarheid van pay-or-okay-modellen.
Hoewel pay-or-nay-modellen zijn toegestaan, zou het de discussie over betaalde diensten helpen als er duidelijkheid komt over de juridische toelaatbaarheid van pay-or-okay-modellen. Als de uitspraak van de Europese Commissie over Meta's pay-or-okay-versie standhoudt kan pay-or-okay niet door de zes DMA-poortwachters worden gehanteerd. De vraag is echter of andere diensten er wel een dergelijk model op na kunnen houden.