Richting responsief biotechbeleid

Het Rathenau Instituut werd door het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat verzocht om te onderzoeken hoe de responsiviteit van het governance-ecosysteem rondom bioveiligheid versterkt kan worden. De nadruk ligt daarbij op nieuwe biotechnologische ontwikkelingen. 

Biotechnologie

Moderne biotechnologie belooft bij te dragen aan oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen. Biotechnologie betekent dat we levende dingen, zoals planten, dieren, bacteriën of delen daarvan, gebruiken of aanpassen met wetenschap en technologie. Dat doen we om nieuwe kennis te krijgen of om producten en diensten te maken die nuttig zijn voor mensen. Zo kunnen nieuwe vormen van gentherapie bijdragen aan het genezen van zeldzame erfelijke ziekten, kunnen genetisch gemodificeerde gewassen beter bestand worden gemaakt tegen droogte, en kunnen micro-organismen stoffen produceren die helpen bij het zuiveren van water.

Tegelijkertijd brengt biotechnologie ook milieu- en veiligheidsrisico's met zich mee, zoals wanneer een genetisch gemodificeerd organisme uit een lab kan ontsnappen, of wanneer een genetisch gemodificeerde plant zo sterk is dat alle andere planten van die soort daardoor uitsterven. Ook kan biotechnologie gevolgen hebben voor de samenleving. Bijvoorbeeld wanneer één bedrijf de eigenaar is van al deze superzaden en hiermee druk op het voedselsysteem uitoefent.

Governance-ecosysteem

Om veilig om te springen met de technische risico's voor mens, dier en milieu, én om verantwoord om te gaan met de maatschappelijke en ethische vragen die deze technologie oproept, is in Nederland in vijftig jaar een uitgebreid governance-ecosysteem voor bioveiligheid opgebouwd. Hier werken verschillende wetenschappelijke, bestuurlijke en maatschappelijke actoren samen om veilige en verantwoorde biotechnologie mogelijk te maken.

Gezien de snelheid waarmee biotechnologie zich ontwikkelt vormt het actueel houden van kennis en regelgeving, met oog voor publieke waarden en ethische overwegingen, een steeds grotere uitdaging.

Responsiviteit

Responsiviteit definiëren we in dit rapport als het vermogen van onderzoek, innovatie en beleid om tijdig te reageren op signalen uit de samenleving. Met signalen uit de samenleving bedoelen we (ontwikkelingen in) behoeften, wensen, zorgen, belangen en initiatieven vanuit alle domeinen in de samenleving. Van onderzoek en innovatie, via politiek en bestuur tot wet- en regelgeving en de maatschappij.

Dit rapport biedt beleidsadviseurs en beleidsmakers verschillende knoppen om aan te draaien om de responsiviteit te versterken. Ook geeft het handvatten voor een pilot die bestaat uit kennissessies, een maatschappelijke werkgroep en bijeenkomsten voor een onderzoeksagenda.

Dit rapport is het resultaat van een beknopte beleids- en literatuuranalyse, zes interviews en een stakeholderworkshop met achttien experts uit het brede domein van biotechnologie en veiligheid.

Streefwaarden voor het versterken van responsiviteit

Op basis van de literatuur hebben we drie randvoorwaarden voor responsiviteit geformuleerd: het (op tijd) kunnen opvangen van signalen, deze kunnen wegen en hierop kunnen reageren. Binnen het huidige governance-ecosysteem rondom bioveiligheid bestaan verschillende actoren en procedures die bijdragen aan de responsiviteit van het systeem. We identificeren zeven streefwaarden voor het verder versterken van deze responsiviteit.

De zeven streefwaarden zijn:

1. breed perspectief op expertise;
2. ontvankelijkheid voor signalen;
3. een gelijkwaardige plek in de afweging van signalen;
4. verankering van de afweging van signalen in besluitvorming;
5. transparantie;
6. flexibiliteit;
7. langetermijnvisie.

Responsiviteit binnen het huidige governance-ecosysteem

Uit onze analyse komen drie aandachtspunten naar voren.

Ten eerste blijkt dat het laten meegroeien van de kennisbasis over risico's met de snelheid van biotechnologische innovatie een uitdaging is. Hoewel er een sterke wetenschappelijke infrastructuur is voor het signaleren van technologische ontwikkelingen, blijft kennisontwikkeling over risico's achter. Dit heeft te maken met beperkte waardering en financiering voor risico-onderzoek binnen innovatieprojecten, een zwakke koppeling tussen risico- en innovatieonderzoek, en beperkte publicatiemogelijkheden voor risico-gerelateerde kennis.

Ten tweede laat de analyse zien dat het huidige systeem maatschappelijke signalen beperkt meeneemt. Bioveiligheid raakt niet alleen het onderzoek, maar de hele samenleving. Beslissingen over bioveiligheid kunnen grote gevolgen hebben voor de volksgezondheid, het milieu en de economie. Het maatschappelijk domein heeft echter minder toegang tot middelen om signalen te communiceren, er zijn minder procedures voor het ophalen van maatschappelijke signalen, en maatschappelijke organisaties ervaren dat hun inbreng niet zichtbaar terugkomt in beleid.

Ten derde blijkt uit de analyse dat huidige processen niet altijd gebruikmaken van heldere procedures voor het afwegen en doorgeleiden van signalen, vooral wanneer deze buiten de directe verantwoordelijkheid vallen van individuele ministeries. Er is wel samenwerking tussen ministeries, maar afstemming over signalen is niet structureel verankerd. Hierdoor kunnen belangrijke signalen versnipperd raken of onvoldoende worden meegenomen in besluitvorming.

Kansen voor responsiviteit

Om de responsiviteit te versterken, formuleren we de volgende zes kansen:

1. Stimuleer risico-onderzoek over opkomende biotechnologieën.
2. Stimuleer interactie over risico's van opkomende biotechnologieën.
3. Ondersteun onderzoekers in hun rol binnen het governance-ecosysteem rondom bioveiligheid.
4. Zorg voor structurele procedures en rollen voor het opvangen van signalen uit het maatschappelijke domein.
5. Bied ondersteuning voor het betrekken van maatschappelijke organisaties.
6. Maak een heldere en transparante procedure voor de weging van signalen.

Handvatten voor een pilot

Op basis van deze analyse en onze ervaringen bij deze en eerdere workshops in de context van bioveiligheid zien wij mogelijkheden voor een pilot die een aantal kansen tegelijk adresseert.  

We stellen drie verschillende types terugkerende bijeenkomsten voor:

1. Reguliere kennissessies voor het identificeren van kennislacunes over de risico's en maatschappelijke en ethische aspecten van opkomende biotechnologie.
2. Een maatschappelijke werkgroep voor het opvangen van signalen over ethische en maatschappelijke kwesties over opkomende biotechnologie.
3. Een jaarlijkse bijeenkomst voor het vaststellen van een interdisciplinaire onderzoeksagenda over risico's van opkomende biotechnologie.

Naar veilig én verantwoord

Dit rapport laat zien dat er verschillende knoppen zijn om aan te draaien om de responsiviteit te versterken van zowel onderzoekers als regelgeving en beleid op het gebied van veiligheid van nieuwe biotechnologische ontwikkelingen en de maatschappelijk verantwoorde ontwikkeling en toepassing daarvan.

Het rapport is dan wel geschreven in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, maar responsiviteit voor veilige en verantwoorde biotechnologie vraagt nadrukkelijk ook om de betrokkenheid van andere ministeries en interactie met actoren uit alle domeinen van de samenleving (politiek en bestuur, wetenschap en technologie, wet- en regelgeving, en maatschappij).

Het governance-ecosysteem rondom bioveiligheid is op dit moment primair gericht op veiligheid en dus de technische risico's voor mens, dier en milieu. Om biotechnologie ook verantwoord te ontwikkelen is het belangrijk zicht te hebben op de ethische en maatschappelijke kwesties die spelen bij biotechnologie.

Dit vraagt een versterking van de responsiviteit ten opzichte van signalen uit het maatschappelijke domein. Om dit te realiseren, moet er binnen de verantwoordelijke ministeries ruimte gemaakt worden om niet alleen deze signalen op te vangen maar ook om deze mee te wegen en hierop te kunnen reageren.

Op korte termijn kan dit worden ondersteund via interdepartementale samenwerking. Op de langere termijn kan het helpen om te zoeken naar meer structurele verschuivingen of uitbreidingen van ministeriële verantwoordelijkheden en mogelijk aanpassingen van wet- en regelgeving.

Dit rapport laat zien dat er verschillende knoppen zijn om aan te draaien om de responsiviteit te vergroten van zowel onderzoekers als regelgeving en beleid op het gebied van veiligheid van nieuwe biotechnologische ontwikkelingen en de maatschappelijk verantwoorde ontwikkeling en toepassing daarvan. Het rapport is geschreven in opdracht van het ministerie van IenW, maar responsiviteit voor veilige en verantwoorde biotechnologie vraagt nadrukkelijk juist ook om de betrokkenheid van andere ministeries en interactie met actoren uit alle domeinen van de samenleving (politiek en bestuur, wetenschap en technologie, wet- en regelgeving, en maatschappij).

We zien dat op dit moment het governance-ecosysteem rondom bioveiligheid vooral gericht is op signalen uit het wetenschaps- en technologiedomein. Signalen uit het maatschappelijke domein – bijvoorbeeld van burgers of maatschappelijke organisaties – krijgen minder structureel aandacht. Dit komt doordat procedures hiervoor beperkt zijn, organisaties vaak onvoldoende middelen hebben om signalen in te brengen, en omdat deze signalen breder zijn dan de technische risico's waarop de bestaande regelgeving zich richt. Daardoor vallen ze geregeld buiten de formele verantwoordelijkheden van betrokken ministeries en worden ze niet of nauwelijks meegewogen.

Om biotechnologie niet alleen veilig, maar ook verantwoord te ontwikkelen, is versterking van de responsiviteit ten opzichte van signalen uit het maatschappelijke domein noodzakelijk. Dit vraagt om meer ruimte bij de verantwoordelijke ministeries om niet alleen deze signalen op te vangen maar deze ook mee te kunnen wegen en hierop te kunnen reageren. Op de korte termijn kan een interdepartementale samenwerking hiervoor uitkomst bieden, omdat hiermee kennis en verantwoordelijkheden tijdelijk kunnen worden gedeeld. Maar op de langere termijn is het onzeker of zo'n tijdelijke constructie voldoende is om maatschappelijke signalen structureel te borgen in de besluitvorming. Dat kan vragen om een herverdeling of uitbreiding van verantwoordelijkheden van betrokken ministeries, zodat ethische en maatschappelijke kwesties een duidelijke plek krijgen binnen hun mandaat. Eventueel kan dit ook leiden tot aanpassingen in wet- en regelgeving, zodat het systeem formeel wordt ingericht op het duurzaam meenemen van deze bredere overwegingen.