calendar tag arrow download print
Image
Digitaal burgers betrekken
artikel
22 februari 2019

Digitaal burgers betrekken

gemeente Innovatie casus digitalisering
Tot dusver hebben digitale instrumenten het functioneren van de democratie slechts mondjesmaat veranderd. Maar de belofte dat online communicatie de betrokkenheid van inwoners bij het openbaar bestuur kan vergroten, is springlevend. We staan nog maar aan het begin van het gebruik van de mogelijkheden die digitalisering van de interactie biedt. Dit artikel gaat dieper in op deze mogelijkheden.

In besluitvormingsprocessen is de verhouding tussen wat gekozen vertegenwoordigers bepalen en wat aan burgerinitiatieven wordt overgelaten een delicate zaak. Dat is des te meer het geval als door digitalisering de schaal waarop burgers betrokken raken, groter wordt. Dan is het zaak in een vroeg stadium helder te maken welke ruimte er voor inspraak en discussie bestaat, en transparant te zijn over wat er met de inbreng van inwoners gebeurt.

Digitalisering is niet iets dat ons zomaar overkomt. Er zijn legio mogelijkheden om ICT in te zetten in het contact tussen gemeente en inwoners over bestuur en besluitvorming. Mits met zorg ingezet in een zorgvuldig gestructureerd proces, zijn digitale instrumenten een waardevolle aanvulling op de gangbare middelen om burgers meer te betrekken bij het bestuur van een gemeente.
 

Dit artikel is een bewerking van een hoofdstuk uit Waardevol digitaliseren.

E-participatie van burgers

Van centrale naar lokale democratie

De lokale democratie is flink in beweging. In een grote decentraliseringsoperatie hevelt de nationale overheid de laatste jaren allerlei taken over naar het lokale niveau. Een van de ideeën daarachter is dat gemeenten deze taken beter kunnen vervullen, omdat ze dichter bij de burger staan. Maar hoe dicht staan gemeenten in de praktijk bij hun inwoners?

Ongeveer de helft van de stemgerechtigden gaat bij gemeenteraadsverkiezingen naar het stembureau. Uit de legitimiteitsmonitor blijkt dat de meeste inwoners redelijk tevreden zijn met het lokale bestuur, maar er nauwelijks naar om kijken. Toch is vaak directe betrokkenheid gewenst om bij heikele kwesties, wanneer tegengestelde opvattingen en belangen in het geding zijn, tot breed geaccepteerde oplossingen te komen.

Zoiets speelt vaak op het terrein van de ruimtelijke ordening: wel of geen huizenbouw, wegaanleg, bomenkap, winkelcentrumuitbreiding, et cetera. Kwesties waarbij het aankomt op een zorgvuldig proces, want ook de inwoners die niet gelukkig zijn met het uiteindelijke besluit, zouden vrede moeten kunnen hebben met de wijze waarop dat besluit tot stand is gekomen.

Mensen willen gehoord worden

Draagvlak voor gemeentelijk beleid wordt mede bepaald door de kwaliteit van het proces om tot dat beleid te komen. Een belangrijk element daarin is de directe betrokkenheid van belanghebbenden. Mensen willen gehoord worden en willen bovendien weten dat ze gehoord zijn. De noodzaak voor draagvlak voor beleid wekt bij bestuurders en politieke partijen een behoefte aan democratische vernieuwing, aan nauwere betrokkenheid van inwoners bij beleidsontwikkeling.

De afgelopen tijd is er in allerlei gemeenten nagedacht over de versterking van de lokale democratie. Er lopen diverse initiatieven: zie bijvoorbeeld de tientallen experimenten die verzameld zijn op de website van Democratic Challenge;[1] zie ook de handreikingen onder ‘Aan de slag met participatie’ op de website Lokale Democratie.[2]

De VNG stelde een ontwikkelagenda Lokale Democratie 2017-2022 op, waarin een van de pijlers meer inspraak, zeggenschap en ruimte voor eigen initiatieven van burgers is. Daarin staat: ‘We zorgen dat er meer ruimte komt voor inspraak en zeggenschap en voor eigen initiatieven van burgers, in het klein (speelplekken, vuilcontainers) en in het groot (kunst en cultuur, veiligheid). Om ook de mensen te bereiken die uit onvrede zijn afgehaakt of zich (nog) niet betrokken voelen, gaan we op zoek naar nieuwe werkvormen, nieuwe manieren om hen te laten participeren.’

Mensen willen gehoord worden en willen bovendien weten dat ze gehoord zijn.

‘Twitterdemocratie’

Deze ontwikkeling in het functioneren van de lokale democratie vindt plaats tegen de achtergrond van voortgaande digitalisering van de communicatie in de samenleving. Ons leven speelt zich steeds meer af op internet, ook waar het gaat om de democratische interactie en het maatschappelijk debat.

Daaraan zitten verschillende kanten. Digitalisering van informatie maakt het bestuur veel transparanter. Edwards & de Kool geven aan dat Iedereen met een internetaansluiting tegenwoordig via de digitale snelweg direct toegang heeft tot raadsstukken en begrotingen. Het stelt ook inwoners in staat elkaar te vinden en zich te organiseren rond een beleidsvraagstuk – het kan leiden tot ‘twitterdemocratie’. Gemeenten kunnen daar dan op inhaken (overheidsparticipatie). Maar gemeenten kunnen ook zelf het initiatief nemen om digitale instrumenten in te zetten om burgers meer en beter te betrekken bij besluitvorming (burgerparticipatie).

Veel gemeenten hebben de afgelopen jaren ervaring opgedaan met diverse vormen van burgerparticipatie (top-down) en overheidsparticipatie (bottom-up), maar meestal met inzet van ‘analoge’ middelen: papier, gesprekken en bijeenkomsten. Daar komen nu digitale middelen bij: e-participatie (en daarbij kan het gaan om het betrekken van burgers bij gemeentelijke initiatieven, maar ook om het bij de gemeente doen landen van burgerinitiatieven).

Uit een Europese studie bleek dat de conditie of een e-participatieproject op initiatief van de gemeente (burgerparticipatie) of van burgers (overheidsparticipatie) was gedaan, niet doorslaggevend hoeft te zijn voor de mate van impact op de politieke besluitvorming of agendavorming. Welke ervaringen leveren deze experimenten en kennis op, en welke lessen vallen daaruit te trekken? Dit artikel schetst een beeld.

Meer lezen? Bekijk ons rapport over online meebeslissen.

phone2
Ons leven speelt zich steeds meer af op internet, ook waar het gaat om de democratische interactie en het maatschappelijk debat. Foto: Hollandse Hoogte

Technologische trends en verwachtingen

Al vanaf de jaren zestig schetsen futurologen en wetenschappers hoe nieuwe informatie- en communicatietechnologie bestaande praktijken van communicatie tussen burgers en overheid over beleid zouden gaan transformeren.[3] Deze verwachtingen kwamen voort uit het feit dat de nieuwe informatie- en communicatietechnologie een verandering van eenzijdige naar tweezijdige communicatie inzette, en daarmee daadwerkelijke interactie tussen burgers enerzijds en bestuurders en ambtenaren anderzijds mogelijk maakte. De tweezijdige communicatie zou democratieën wereldwijd kunnen veranderen, via andersoortige contacten tussen kiezer en gekozene en nieuwe participatiemogelijkheden. Zou dat de weg naar een directe democratie vrijmaken?

‘Twitterrevolutie’

De opkomst van het internet en meer recent de opkomst van sociale media gaven een nieuwe impuls aan die hooggespannen verwachtingen. Sociale media bieden immers potentieel iedereen de mogelijkheid van zich laten horen, boodschappen op grote schaal te verspreiden en gelijkgestemden te mobiliseren, autoriteit of niet. In dat optimisme werd een grote rol toegedicht aan internet en mobiele telefoons tijdens de Oranjerevolutie in Oekraïne en werden opstanden in Moldavië, en later in onder andere Iran, gezien als een ‘Twitterrevolutie’.

Inmiddels leven we ruim twee decennia in het internettijdperk en weten we dat er zich inderdaad allerlei veranderingen hebben voorgedaan. Het functioneren van het openbaar bestuur is transparanter geworden, er zijn allerlei mogelijkheden om volksvertegenwoordigers online aan te spreken en er zijn in binnen- en buitenland diverse instrumenten ontwikkeld om burgers te betrekken bij politiek en beleid.

Maar ondertussen is de wereld complexer geworden en heeft bovendien in het lokaal bestuur een flinke schaalvergroting plaatsgevonden. Daarmee is de afstand die mensen ervaren tussen burger en gemeentelijk bestuur, ondanks het ter beschikking komen van digitale communicatiemiddelen, er niet kleiner op geworden.[4]

Om revoluties toe te schrijven aan de sociale media gaat toch te ver.

Mogelijkheden voor machthebbers

Op Twitter zijn politici vooral aan het zenden; echte gesprekken tussen kiezer en gekozene vinden nauwelijks plaats. Als er (online) participatie wordt georganiseerd, heeft dat niet altijd het gewenste effect. Mensen voelen zich onvoldoende gehoord en de deelname aan politieke participatietrajecten valt dikwijls tegen.

En die ‘Twitterrevoluties’? Sociale media hebben geholpen, bijvoorbeeld om de zichtbaarheid in mainstream (buitenlandse) media te vergroten. Maar om revoluties toe te schrijven aan de sociale media gaat toch te ver. De mobilisatiekracht zat vooral in de opgebouwde politieke onvrede, zo concluderen velen die de term twitterrevolutie graag weer laten varen.

Dat is mede omdat sociale media juist ook mogelijkheden bieden waar machthebbers van kunnen profiteren: voor propaganda, onderdrukking of opsporing, zoals uitgelegd in dit artikel geschreven door Rachel Gibson.[5] Dat er geen radicale transformatie heeft plaatsgevonden, neemt niet weg dat de ontwikkelingen in ICT wezenlijke en relevante veranderingen teweeg hebben gebracht en ook nog gaan brengen in de (lokale) democratie.

Digitaal verhaal halen

Ten eerste valt te constateren dat partijen uit de samenleving tegenwoordig goed in staat zijn ‘digitaal verhaal te halen’. Mensen profiteren van de toegenomen transparantie en weten hun politieke vertegenwoordigers steeds beter online te vinden wanneer er iets speelt dat hen betreft. Er zijn allerlei mensen die de technologie effectief inzetten om een voet tussen de deur te krijgen bij politieke besluitvorming.

  1. Op nationaal niveau mobiliseerden scholieren zich online in hun strijd tegen de 1040-uren norm.
  2. En een kleine groep studenten wist met een internetcampagne genoeg handtekeningen op te halen om een referendum over de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten af te dwingen.[6]
  3. Op lokaal niveau is de Groninger Bodembeweging erin geslaagd met hun website allerlei actuele data over de aardbevingen te publiceren, mensen te informeren over het besluitvormingsproces en hen te mobiliseren voor acties.[7]
  4. Een ander voorbeeld is de online petitie van de burgers van Zutphen die duidelijk maakte dat er geen draagvlak was voor Loek Hermans als interim burgemeester. De lokale volksvertegenwoordigers trokken vervolgens hun steun in.

Daarnaast zien we dat veranderingen die ICT teweeg heeft gebracht of nog kan gaan brengen lokale overheden kansen biedt. Verschillende gemeenten nemen zelf het initiatief en gebruiken digitale instrumenten om burgers meer te betrekken bij politiek en beleid.

Ze betrekken burgers bijvoorbeeld bij de gemeentelijke begroting of het formuleren van een gemeentelijke visie. Ze consulteren inwoners online over nieuwe plannen of ze bieden hen de mogelijkheid om zelf met burgerinitiatieven te komen. In Nederland is er een beperkt aantal experimenten gaande met digitale democratie vanuit gemeenten.[8] In een recent door ons gepubliceerd onderzoek, is ook gekeken naar wat we kunnen leren van voorbeelden uit het buitenland.

digitaal verhaal halen
Er zijn allerlei mensen die de technologie effectief inzetten om een voet tussen de deur te krijgen bij politieke besluitvorming. Foto: Hollandse Hoogte

Burgers zelf aan de slag

Mogelijkheden voor digitale interactie en om politiek en beleid online te volgen worden talrijker. In die verbetering van de toegang tot en de uitwisseling van politieke informatie ligt volgens Van Dijk de tot nog toe belangrijkste bijdrage van de digitalisering aan de democratie.

Maar de digitalisering maakt meer los. Mensen zijn gewend allerlei zaken in hun persoonlijk leven digitaal te regelen en om online van zich te laten horen. Ze verwachten ook dat volksvertegenwoordigers en bestuurders daar dan wat mee doen. Via een petitie, een eigen website of via Twitter brengen mensen hun punt naar voren en proberen ze invloed uit te oefenen op de politiek. Soms lukt dat, maar vaak ook niet. Wat betekenen deze nieuwe mogelijkheden voor het openbaar bestuur? Daarvan schetsen we een beeld aan de hand van een paar voorbeelden.

Online volgen van de politiek

Online bestaan allerlei instrumenten die op structurele basis meer transparantie verschaffen. Zo kun je via gemeentelijke websites veel raadsvergaderingen live volgen en vergaderstukken inzien. Ook doen raadsleden via bijvoorbeeld persoonlijke websites, Facebookpagina’s en Twitteraccounts verslag van hun werkzaamheden.

Over deze kanalen hebben de gemeenten en de politieke actoren zelf grotendeels de regie. Daarnaast bestaan er websites die de politiek monitoren, stukken beschikbaar stellen en soms ook de mogelijkheid bieden tot het stellen van vragen.

Mensen zijn gewend allerlei zaken in hun persoonlijk leven digitaal te regelen en om online van zich te laten horen.

Nederlandse initiatieven

In 2008 werd op initiatief van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de website Watstemtmijnraad.nl ontwikkeld, waarmee geïnteresseerden het stemgedrag in een aantal gemeenteraden konden volgen. Die website heeft het echter niet gered. Er werd weinig gebruik van gemaakt, zeker door de eigenlijke doelgroep: burgers.

De website bood ruwe informatie over onder andere stemmingen in de gemeenteraad. Dat betekende dat er nog een interpretatieslag nodig was om vragen te kunnen beantwoorden als ‘Is een raadslid consequent in woord en (stem)daad?’ en ‘Maakt een partij haar standpunten waar, als het gaat om het stemmen?’.

Sinds 2015 werken de Open State Foundation, VNG, KING en het ministerie van Binnenlandse Zaken met diverse gemeenten opnieuw aan het online beschikbaar maken en standaardiseren van verslagen, voorstellen, stemuitslagen en moties van gemeenteraden op de site van openraadsinformatie. Het doel is dat raadsleden, journalisten, onderzoekers, belangenorganisaties en inwoners de gemeenteraden en hun activiteiten beter kunnen monitoren.

Duitsland en Groot-Brittannië

In het buitenland zien we websites die nog een slag verder gaan en ook interactiviteit aan dergelijke monitoring toevoegen. Zoals bij het Duitse Abgeordnetenwatch, waar je zelf ook vragen kunt stellen aan politiek vertegenwoordigers.

Dit is een site die is opgericht door burgers, met als doel de transparantie in de politiek te vergroten. Ze hebben ook een team van moderators dat de vragen bij de juiste politici laat landen en op de website bijhoudt of vragen worden beantwoord. En van die mogelijkheid wordt door Duitsers gebruik gemaakt, in 2014 werden 174.000 vragen gesteld (met response rate van 80%). In Groot-Brittannië is er een vergelijkbaar initiatief genomen door een groep burgers. Zie bijvoorbeeld de websites www.theyworkforyou.com en www.writetothem.com.

Online mobilisatie

Waar de transparantie online continu toeneemt, heeft mobilisatie op sociale media een meer abrupt karakter. Edwards & de Kool laten zien dat de snelheid, omvang en relatieve onzichtbaarheid van mobilisaties via internet en sociale media kan politici nog meer voor verrassingen plaatsen dan in het verleden bij protestacties het geval was.

Een online kanaal dat deze mobilisatie faciliteert is petities.nl, maandelijks bezocht door maar liefst twee miljoen mensen. Het is een website waar mensen handtekeningen verzamelen voor voorstellen die variëren van algemene oproepen als ‘Stop onnodige plastic verpakkingen in de supermarkt’ tot meer lokale verzoeken als ‘Herstel goede treinverbinding Grou-Jirnsum, Akkrum en Wolvega’.

De website is ‘van onderop’ georganiseerd en is niet ingebed in officiële politieke kanalen. Het ondertekenen van een petitie is een gemakkelijke manier om van je te laten horen. Ondertekenaars worden dan ook wel ‘pyjama-activisten’ genoemd. Over het algemeen zoeken initiatiefnemers van een petitie na verloop van tijd contact met de verantwoordelijke politici en bieden de petitie met verzamelde handtekeningen aan. Maar een petitie heeft vaak weinig effect op de politiek.

Alleen de petitie ‘over de schutting gooien met een bak handtekeningen’ is meestal niet voldoende. Politici nemen beleefd de petitie in ontvangst, maar kunnen of willen er niet altijd iets mee doen.

De factory outlet die er niet kwam

Een ander voorbeeld: de gemeente Zoetermeer wilde al vroeg inwoners betrekken bij het besluitvormingsproces over de Holland Outlet Mall (HOM), een factory outlet center dat voorzien was op een plek in het centrum.

Dat verliep echter stroef. Onduidelijk was waarover de inwoners konden meepraten: ging het over de wenselijkheid van de komst van een outlet center, of over de voorwaarden waaronder dit koopcentrum gebouwd zou worden? De vragen van inwoners waren concreter dan de gemeente in de ‘wenselijkheidsfase’ van het project kon beantwoorden. De samenspraak had geen vastomlijnd doel. Dat heeft erin geresulteerd dat groepen zich niet gehoord voelden en er onvrede ontstond, niet alleen over het project, maar ook over het proces, zoals beschreven in de evaluatie van Bakker.

Ontevreden inwoners zijn in het geweer gekomen, hebben een lobby in gang gezet en hebben op grote schaal de publiciteit gezocht, onder meer via websites en sociale media.[9] De combinatie van online en offline communicatie- en mobilisatiestrategieën maakte het verzet krachtig. Uiteindelijk is de projectontwikkelaar afgehaakt en heeft de gemeenteraad besloten het project te stoppen.

De combinatie van online en offline communicatie- en mobilisatiestrategieën maakte het verzet krachtig.

Succesfactoren

Deze ervaringen laten zien dat de beschikbaarheid van digitale instrumenten en de inzet daarvan in de communicatie tussen inwoners en gemeenten (raadsleden, burgemeester en wethouders, ambtenaren) een reeks van vragen oproept:

  1. Ten eerste, hoe zorg je ervoor dat inwoners betrokkenheid bij het bestuur als iets positiefs ervaren? Het gaat erom mensen te laten zien dat hun bijdrage belangrijk is, ook wanneer deze niet onmiddellijk een concrete impact heeft. Wanneer interactie niet goed wordt vormgegeven, bestaat het risico dat meer contact leidt tot minder vertrouwen. 
  2. Ten tweede, hoe zorg je dat de kaders waarbinnen het gesprek met inwoners over verdere besluitvorming kan plaatsvinden niet alleen helder zijn, maar ook genoeg ruimte bieden om burgerbetrokkenheid niet triviaal te maken? Enerzijds moeten gekozen vertegenwoordigers hun verantwoordelijkheid kunnen nemen, en anderzijds moeten betrokken partijen ook voldoende ruimte krijgen en serieus worden genomen.  
  3. Ten derde, hoe zorg je ervoor dat gekozen vertegenwoordigers nog autonoom en vanuit hun eigen verantwoordelijkheid opties kunnen afwegen en besluiten kunnen nemen, als processen van inspraak en samenspraak tussen burgers (en eventueel ambtenaren) al geleid hebben tot een gedeeld beeld van wat er zou moeten gebeuren? Het kan voor raadsleden en wethouders lastig zijn om in te gaan tegen voorstellen die resulteren uit interactie tussen betrokken inwoners, ook al vertegenwoordigen ze vaak deelbelangen en zijn ze niet representatief voor de gehele bevolking.

Deze drie vraagstukken spelen niet alleen wanneer communicatie tussen inwoners en gemeente via digitale kanalen verloopt, maar ook wanneer communicatie alleen offline plaatsvindt. Maar ze zijn nijpender bij inzet van online instrumenten, omdat deze de potentie hebben de interactie tussen inwoners en bestuur zowel te verbreden tot grotere groepen belanghebbenden, als deze intensiever te maken.

Een goed ontworpen digitaal participatieproces kan deze vraagstukken tot op zekere hoogte het hoofd bieden. We zetten in het volgende gedeelte van dit artikel uiteen wat voor soort digitale instrumenten beschikbaar zijn en welke lessen we kunnen trekken uit de trajecten waar ze zijn toegepast.

Digitale democratie in de praktijk

Sommige gemeenten nemen zelf initiatief met digitale middelen inwoners te betrekken bij politiek en beleid. Zij spannen zich in om digitaal ‘verhalen’ (voorstellen, stemmen, meningen, et cetera.) van inwoners op te halen. Hoewel een goed overzicht hiervan ontbreekt, lijken dat in Nederland niet heel veel gemeenten te zijn.[10]

In ons internationaal onderzoek zagen we een scala aan digitale instrumenten dat mogelijkheid biedt burgers op verschillende manieren en op verschillende momenten te betrekken bij besluitvorming. Er zijn inmiddels vele instrumenten ontwikkeld om e-participatie mogelijk te maken, die in verschillende politieke contexten zijn ingezet. Ondanks dat e-participatie voor veel Nederlandse gemeenten iets nieuws zal zijn, is het goed om te beseffen dat het wiel niet opnieuw hoeft te worden uitgevonden. Het is juist tijd om lering te trekken van de ervaringen die er zijn opgedaan met deze instrumenten en zo betere processen van e-participatie te organiseren.

PRAKTISCHE AANPAK

Voor digitale democratie zijn er instrumenten in allerlei soorten en maten. Hieronder beschrijven we er een aantal dat in binnen- en buitenland wordt toegepast:

1. Allereerst zijn er digitale burgerinitiatieven. Burgers in Finland kunnen zelf een wetsvoorstel voorleggen aan het Finse parlement. Als het voorstel ondersteund wordt door 50.000 handtekeningen, wordt het behandeld als een parlementair wetsvoorstel.

2.Een andere variant zijn online consultaties, zoals de Nederlandse ‘internetconsultatie’. Via internetconsultatie kunnen mensen en organisaties informatie verkrijgen over wetgeving in voorbereiding en kunnen ze suggesties doen om de kwaliteit en uitvoerbaarheid van deze voorstellen te verbeteren.

3. Als derde noemen we het online meeschrijven aan beleidsdocumenten via een Wiki-lemma. In Melbourne heeft men een participatieproces georganiseerd, gericht op het formuleren van een gezamenlijke toekomstvisie op de gemeente. Inwoners en andere belanghebbenden konden online werken in het gemeentelijke visiedocument. Ook konden ze hun ideeën bespreken in bijeenkomsten met beleidsmakers, die deze daarna in het (online) document verwerkten.

4. De laatste variant die we willen noemen, is het participatief begroten. Daarbij mogen burgers meedenken over het besteden van een deel van het overheidsgeld. Nederland is hier zeker geen koploper. Wel experimenteren enkele gemeentes op dit moment met (online) participatief begroten, zoals Breda en Oss. Eerder had Rotterdam een minimale variant waarbij inwoners (online) mochten stemmen op een reeks van initiatieven, waarbij onder andere de schaatsbaan Rotterdam als winnaar uit de bus kwam. In andere landen, zoals Brazilië, Duitsland en Frankrijk, zien we al veel verder ontwikkelde online burgerbegrotingen.

Daarnaast zijn er experimenten met online verkiezingen of online opinievorming en -metingen, bijvoorbeeld via Argu. Bij een keuze voor een instrument is het belangrijk na te gaan welke behoefte er is, in welke fase de besluitvorming zich bevindt, en welk instrument daarbij het beste past.

Geen quick fix-oplossing

Het inzetten van de digitale instrumenten om inwoners te betrekken bij beleid en politiek blijkt in de praktijk niet eenvoudig. Het is geen kwestie van een quick fix, waarin een digitaal instrument de eerder geformuleerde uitdagingen het hoofd biedt.

Er zijn diverse voorbeelden waarin online burgerbetrokkenheid georganiseerd door de overheid weinig effect heeft op de uiteindelijke besluitvorming. Dat is bijvoorbeeld omdat het moeilijk is voor beleidsmakers of politici om echt iets te doen met de resultaten, omdat die te generiek zijn en/of onvoldoende aansluiten op de beleidsagenda. Gevolg: burgers raken teleurgesteld.

Ook representeren participerende burgers meestal niet alle belangen die in het geding zijn. Dan is het begrijpelijk dat politici niet zomaar de online inbreng overnemen. De crux blijkt bij digitale democratie te zitten in een goede inbedding van de digitale participatie in de formele besluitvorming. Hieronder geven we de lessen mee op basis van ons internationaal onderzoek.

Zie bijvoorbeeld onze case study over digitale democratie in Finland.

Lessen

Uit een systematische vergelijking van 22 cases blijkt dat zes condities bijdragen aan e-participatie met substantiële impact op beleid of politiek. Deze condities dragen eraan bij dat e-participatie echt verschil maakt in de besluitvorming en dus van toegevoegde waarde is voor zowel politici, beleidsmakers als burgers. 

Voor verder informatie over onze aanbevelingen, zie ons rapport over online meebeslissen

1. Verbind met concrete agenda of besluit

Beslissend voor de impact is het verbinden van een participatieproces aan een agenda of besluit in politiek of beleid. Interacties (online of offline) tussen participanten en beleidsmakers en politici kunnen deze link versterken.

Het Wiki-participatieproces over de toekomst van Melbourne (zie kader ‘Praktische aanpak’ hiervoor) heeft die link gecreëerd door het gemeentelijke visiedocument open te stellen. Burgers en betrokkenen werkten online in het officiële visiedocument of bespraken hun ideeën in bijeenkomsten met beleidsmakers. De beleidsmakers verwerkten vervolgens die bijdragen in het officiële visiedocument. Deze interacties tussen beleidsmakers en deelnemers versterkten de link tussen het participatieproces en het formele beleidsproces.

2. Wees helder over het proces en doel

Vanaf het begin moet helder zijn hoe mensen kunnen deelnemen, met welk doel, op welke manieren ze bijdragen aan de besluitvorming en wie waarvoor verantwoordelijk is. Dat schept heldere verwachtingen bij alle betrokkenen. Dat kan bijvoorbeeld via duidelijke, laagdrempelige infographics of FAQs. De gemeente Parijs past die middelen toe op haar website om uit te leggen hoe en wanneer burgers betrokken kunnen raken bij de verdeling van een deel van de gemeentelijke middelen, door voorstellen te doen en erover te stemmen, en door via cocreatie met ambtenaren te werken aan de haalbaarheid van de plannen.[11]

3. Geef feedback

Laat de deelnemers weten wat er is gebeurd met hun bijdragen. Feedback is een blijk van een goed georganiseerd, transparant proces en een belangrijke vorm van verantwoording afleggen. Dat is zeker het geval als uiteindelijke besluiten afwijken van de participatieve resultaten. Feedback kan heel goed digitaal ingebouwd worden. Het district BerlinLichtenberg toont het besluit over een budgetvoorstel met korte toelichting via een eenvoudig ‘stoplicht-systeem’: groen = geaccepteerd, oranje = in behandeling, rood = afgewezen. In Reykjavik kunnen participanten de besluitvorming volgen op de website en ontvangen ze e-mails met voor hen relevante updates.[12]

4. Meer dan handtekeningen verzamelen

In online tools worden eenvoudig veel steunbetuigingen gegeven én gemeten. Van digitale handtekeningen gaat echter een minder krachtig signaal uit dan van stemmen op of het prioriteren van voorstellen, zoals bijvoorbeeld gebeurt bij het participatief begroten. Dat heeft ook te maken met de concreetheid van de plannen en de link met de formele besluitvorming. In de combinatie van online beraadslaging, oftewel deliberatie, en stemmen is ook interesse. Deliberatie kan de inhoudelijke kwaliteit van de meningsvorming van deelnemers verbeteren en stemmen tonen de steun voor die bijdragen.

5. Mobiliseer op maat: online en offline

De bekendheid van een digitale tool is cruciaal om een zo groot en representatief mogelijke groep mensen te bereiken. Een effectieve communicatie- en mobilisatiestrategie bestaat uit meerdere instrumenten op maat, waarmee verschillende doelgroepen worden bereikt. Dit lijkt in veel processen onvoldoende te lukken of het bereik wordt niet gemeten. Digitale participatie kan op meer manieren dan alleen via bestaande media als Facebook of Twitter, met hun eigen kenmerken en een beperkte groep gebruikers. De combinatie van online en offline participatiemogelijkheden is een vorm van maatwerk. Berlin-Lichtenberg genereert bekendheid voor participatief begroten via sociale media, folders, brieven en buurthuizen. Dat levert telkens nieuwe deelnemers op, zo vertellen de organisatoren.

6. Herhaal en verbeter

Digitale participatie is een leerproces. Een herhaald participatieproces heeft meer kans op impact dan een eenmalig traject. Processen en digitale tools die je herhaaldelijk inzet, kun je gebruiksvriendelijker maken en beter inbedden in bestaande besluitvorming. Het is goed daarbij ook te meten hoe tevreden burgers zijn met de participatiemogelijkheden en de resultaten. Dat gebeurt opvallend weinig in de bestudeerde projecten.

Het proces rondom de consultatiewebsite Futurium van de Europese Commissie vormt een uitzondering daarop.[13] De Europese Commissie verbetert het instrument op basis van ervaringen van deelnemers en stakeholders die worden verzameld in workshops.

Ook het participatief begroten in Parijs vormt een positieve uitzondering. Daar is het proces in de loop van de tijd steeds aangepast aan de behoeftes van burgers en vanuit de gemeente. In het eerste jaar stelde de gemeente zelf plannen voor, maar wat bleek was dat Parijzenaren zelf plannen wilden formuleren. Het jaar erop liet de gemeente Parijzenaren die ruimte, maar de door de burgers voorgestelde plannen bleken niet altijd aan te sluiten op de gemeentelijke agenda (de gemeente was soms al met iets dergelijks bezig) of waren van een te weinig professioneel niveau. Daarna is het proces ingedeeld in drie ronden:

  1. Burgers en organisaties maken zelf projectvoorstellen;
  2. Vervolgens een fase van cocreatie waarin deelnemers samen met ambtenaren aan de slag gaan om de technische en juridische kwaliteit van hun voorstellen te vergroten, evenals hun aansluiting op de gemeentelijke agenda; en
  3. Het stemmen op de voorstellen (dit kan online en offline).

De lessen in dit gedeelte van het artikel laten zien dat het uiteindelijk niet alleen gaat om de toegepaste technologie. De crux zit hem juist in de wisselwerking tussen het digitale instrument en de (offline) besluitvorming.

Meer lezen?

Bronnen

[1]     De Democratic Challenge is een driejarig BZK/VNG-programma (2015-2017) gericht op vernieuwing van de lokale democratie: zie http://democraticchallenge.nl/.

[2]     De website Lokale Democratie is an initiative of the VNG and BZK: zie https://www.lokale-democratie.nl/aan-de-slag-met/participatie.

[3]     Aichholzer, G., G. Rose, L. Hennen, R. Lindner, K. Goos, I. Korthagen, O. van Keulen & R. Ojvind Nielsen (2018), Prospects for e-democracy in Europe. Literature review. Brussels, European Union: STOA. 

[4]     Zie Sociaal en Cultureel Planbureau 2016, 225-229, over de negatieve correlatie tussen de omvang van een gemeente en participatie. Over de grote afstand tussen burgers en bestuur zijn de afgelopen jaren diverse publicaties verschenen, waaronder VNGcommissie Toekomstgericht Bestuur (2016), Wetenschappelijke Raad van de Regering (2012) en Raad voor Openbaar Bestuur (2012).

[5]     Zie ook berichtgeving over de rol van sociale media in het geweld tegenover Rohingya in Myanmar (https://af.reuters.com/article/worldNews/idAFKCN1GO2PF) en het gebruik van Facebook door de overheid in de Filipijnen: ‘What Happens When the Government Uses Facebook as a Weapon?’ (https://www.bloomberg.com/news/features/2017-12-07/ how-rodrigo-duterte-turned-facebook-into-a-weapon-with-a-little-help-from-facebook).

[6]     https://www.ad.nl/binnenland/dankzij-vijf-studenten-krijgt-nederland-weer-eenreferendum~ac88813b/

[7]     http://www.groninger-bodem-beweging.nl/

[8]     Zie voor e-democratie-initiatieven bijvoorbeeld: http://democraticchallenge.nl/ e-democratie/ en https://depilotstarter.vng.nl/projecten?thema=22.

[9]     Zie bijvoorbeeld: http://www.homzoetermeer.nl/ en http://www.doenietzomall.nl/.

[10]   Voorbeelden zijn te vinden in de gemeenten Ede, waar inwoners zijn betrokken bij de herinrichting van de markt; (https://www.doe-ede.nl/), Losser, waar burgers hebben meegedacht over hondenbeleid en zwerfafval (https://www.civocracy.org/discussions/67/ learn en https://www.civocracy.org/discussions/74/learn), en Zoetermeer, waar inwoners geregeld kunnen meedenken over uiteenlopende projecten en initiatieven (https:// doemee.zoetermeer.nl/default.aspx). Veel gemeenten nodigen inwoners via hun website meer in het algemeen uit om mee te denken en te participeren in de besluitvorming, waaronder Den Haag (https://www.denhaag.nl/nl/in-de-stad/denk-mee.htm) en Leiden (https://gemeente.leiden.nl/bestuur/denk-mee/).

[11]    https://budgetparticipatif.paris.fr/bp/

[12]    https://betrireykjavik.is/domain/1

[13]    https://ec.europa.eu/futurium/en