Digitale democratie: #hoedan?

Dit artikel verscheen eerder op de website van de Mr. Hans van Mierlo-stichting. 

Door Ira van Keulen & Iris Korthagen. 

Een ding staat vast: uit onderzoeken blijkt keer op keer dat burgers meer mogelijkheden willen om in te spreken en mee te beslissen. Ook aan de kant van bestuurders zien we een verlangen naar meer democratie. Minister Ollongren wil daarom de komende jaren inzetten op een versterking van de lokale democratie, omdat de besluitvorming daar dichter bij de burgers staat. Of dat werkelijk zo is, is de vraag. Bovendien is er ook op nationaal niveau nog wel een en ander te verbeteren als het gaat om burgerbetrokkenheid mèt politieke impact. En digitale technologie kan daarbij helpen. Er is inmiddels in binnen- en buitenland ervaring opgedaan met verschillende digitale instrumenten. In dit artikel bespreken we hoe op die ervaringen kunnen voortbouwen: hoe kan democratische vernieuwing digitaal worden vormgegeven?

Bij het Rathenau Instituut hebben we, op verzoek van het Europees Parlement, recentelijk onderzoek gedaan naar de condities die eraan bijdragen dat digitale burgerparticipatie politieke impact heeft (Korthagen et al, 2017). Ons onderzoek bestond uit twee delen. In literatuuronderzoek zijn 400 publicaties meegenomen over digitale democratie, haar effecten en de gedocumenteerde lessen over succes en falen. Een belangrijke conclusie uit de literatuur is dat digitale initiatieven weliswaar vaak een maatschappelijke waarde hebben – bijvoorbeeld een gevoel van gemeenschap onder deelnemers – maar dat een concrete bijdrage aan beleid of politiek vaak mist. Dat kan leiden tot onvrede bij deelnemers en betrokken politici en beleidsmakers. In het tweede deel van het onderzoek hebben we daarom 22 lokale, nationale en Europese initiatieven voor digitale participatieprocessen geanalyseerd en vergeleken. Op die manier konden we condities identificeren die zorgen dat de inbreng van burgers substantieel bijdraagt aan politiek of beleid, om zo onvrede – en daarmee vergroting van de kloof tussen burger en politiek – te voorkomen.

Behoefte aan democratische vernieuwing

Even terug naar die behoefte tot democratische vernieuwing bij burgers. Uit onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau uit 2016 blijkt dat tweederde van de Nederlanders het eens is met de stelling ‘Het zou goed zijn als burgers meer konden meebeslissen over belangrijke politieke kwesties’.[2] Slechts één op de tien is het daarmee óneens. De steun voor en de opkomst bij (dik vier miljoen geldige stemmen) het referendum over het associatieakkoord met Oekraïne in april 2016 heeft de bereidheid van burgers ook in de praktijk laten zien. Uit hetzelfde SCP-onderzoek blijkt dat de roep om meer inspraak vooral lijkt voort te komen uit onvrede. Veel Nederlanders vinden namelijk dat politici onvoldoende luisteren en te veel gericht zijn op hun eigen belang, en vragen zich af of politici wel weten wat er in de samenleving leeft. Uit de Legitimiteitsmonitor Democratisch Bestuur 2015 blijkt dat de hang naar meer democratische vernieuwing vooral een hang is naar een ‘stemmingendemocratie’ met meer referenda en rechtstreeks gekozen bestuurders (meer gericht op stemmen en afrekenen) in aanvulling op de ‘overlegdemocratie’ (meer gericht op praten en vergaderen).[3]

Burgers staan niet alleen in hun verlangen naar meer democratie. We zien ook behoefte aan democratische vernieuwing bij bestuurders en politieke partijen. De actiegroep Code Oranje is hier een goed voorbeeld van.[4] Dit is een groep van enkele honderden burgemeesters, wethouders, ondernemers, raadsleden, wetenschappers en actieve burgers die zich zorgen maken over de staat van de huidige politieke democratie. Hun pleidooi is om burgers meer invloed en zeggenschap te geven en meer kennis en kunde uit de samenleving te betrekken bij politiek en bestuur. Zo willen ze een burgerakkoord in plaats van een regeerakkoord en stadscongressen waar burgers in plaats van raadsleden bij elkaar komen om tal van zaken in de gemeente te bespreken. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zit op hetzelfde spoor, hoewel ze zich gematigder opstelt. Zij stelden in 2016 een ontwikkelagenda Lokale Democratie 2017-2022 [5]op, waarin een van de pijlers meer inspraak, zeggenschap en ruimte voor eigen initiatieven van burgers is. De VNG wil daarbij uitgaan van democratie op maat waarbij differentiatie tussen gemeentes nodig zijn om tot oplossingen te komen. [6] Zij pleiten daarom – net als Code Oranje trouwens – voor meer experimenteerruimte. [7]

Digitalisering biedt goede mogelijkheden om de door burgers en bestuurders zo gewenste burgerbetrokkenheid bij politiek en bestuur te organiseren. Dit kan op verschillende manieren, afhankelijk van het soort burgerbetrokkenheid dat gewenst is. We onderscheiden er hieronder vier.

Digitale democratie: in diverse soorten en maten

Ten eerste is er informatieve burgerbetrokkenheid. Door te lezen over politieke besluiten en door het onderling bediscussiëren van politieke standpunten, vormen burgers een mening over beleid en politiek. Voor veel burgers is deze vorm van politieke betrokkenheid veel realistischer dan vormen van meebeslissen: niet alle burgers willen of kunnen participeren in besluitvorming (de Wit en Hoolwerf 2015; Tonkens en Duyvendak 2015). Bovendien moeten we niet onderschatten welke kracht uitgaat van het monitorende publiek. Kritische, monitorende burgers scannen de informatie die via diverse media tot hen komt en ondernemen actie wanneer iets hen echt raakt. Treffend voorbeeld is de online petitie van de burgers van Zutphen die duidelijk maakte dat er geen draagvlak was voor Loek Hermans als plaatsvervangend burgemeester. De lokale volksvertegenwoordigers trokken vervolgens hun steun in. Aan dit type burgerbetrokkenheid wordt vaak voorbijgegaan in discussies over democratische innovatie, maar het is cruciaal voor het functioneren van de representatieve democratie (Green 2012). In Nederland zijn door overheden veel stappen gemaakt om de informatieve betrokkenheid te faciliteren. Zo zijn er veel ontwikkelingen rondom open Raadsinformatie en ook de website van de Tweede Kamer geeft meer en overzichtelijker informatie over bijvoorbeeld vergaderingen, vergaderstukken, en moties van individuele Kamerleden dan een aantal jaar geleden. In onze studie voor het Europese parlement hebben we daarnaast voorbeelden van websites gezien die via statistieken en andere gegevens activiteiten zoals stemgedrag, inbreng in een debat, etc. van politici monitoren en het publiek daarover informeren. Voorbeelden hiervan zijn de Duitse website Abgeordnetenwatch.de en de Britse variant Theyworkforyou.com.

Ten tweede is er beleidsbeïnvloedende betrokkenheid: invloed van burgers op beleid van een overheidsinstantie. Iets minder dan de helft van de digitale instrumenten uit onze studie voor het Europees parlement vallen in deze categorie. Hun belangrijkste doel is om de politieke agenda te beïnvloeden. Soms komt het initiatief daarvoor uit burgers zelf, denk aan petities.nl. Soms uit het bestuur. We kwamen diverse initiatieven tegen waar burgers meewerken aan wet- en beleidsteksten. Zoals het Finse Open Ministerie, waar door middel van crowdsourcing burgers samen met juristen en andere experts op vrijwillige basis conceptwetgeving schrijven. In een in het oog springend geval is het voorstel ook aangenomen door het Finse parlement, namelijk de legalisering van het homohuwelijk. Over het algemeen zijn Finse burgers tevreden met het inspraakinstrument, omdat zij zien dat hun voorstellen via officiële besluitvormingsprocedures worden afgewogen (Christensen et al 2017). Of de Wiki Planning site in Melbourne, waar de mogelijkheid werd geboden om zichtbare wijzigingen aan te brengen in de officiële concepttekst van een toekomstvisie op de ruimtelijke inrichting van Melbourne. Burgers, stakeholders en ambtenaren werkten op die manier samen aan de toekomstvisie. Dat verhoogt niet alleen de interactiviteit, maar ook de transparantie van het beleidsproces. Het instrument is daarmee niet alleen een beleidsbeïnvloedende vorm van burgerbetrokkenheid, maar ook een informatieve vorm betrokkenheid.

Als derde onderkennen we directe burgerbetrokkenheid al dan niet met bindende resultaten. Directe burgerbetrokkenheid houdt in dat burgers zelf bij meerderheid een besluit kunnen nemen. De enige voorbeelden uit ons Europese onderzoek met bindend advies zijn elektronisch stemmen bij verkiezingen en referenda in Estland en Zwitserland en bij de verkiezing van spitzenkandidatenbij de Green Party uit het Europees Parlement. In de meeste andere gevallen hebben politiek vertegenwoordigers officieel het laatste woord. Zoals bij de vormen van online ‘directe democratie’ bij de politieke partijen als de Piratenpartij (met vooral veel steun in Duitsland en IJsland), het Spaanse Podemos en de Italiaanse Five Star Movement. Leden en andere geïnteresseerden worden via software uitgenodigd om samen aan voorstellen en verkiezingsprogramma’s te werken. Verder maken ze gebruik van digitale systemen om te stemmen over voorstellen of over de politieke afvaardiging van de partij. Een andere vorm van directe burgerbetrokkenheid zijn participatieve begrotingen waarbij burgers online (en offline) invloed uitoefenen op of zelfs beslissingen nemen over de verdeling van publieke middelen. In Parijs bijvoorbeeld, kunnen burgers online voorstellen doen voor projecten voor de stad als geheel of voor een bepaald district, in 2015 voor een totaal budget van zo’n 94 miljoen. Online kunnen ze elkaars voorstellen lezen, becommentariëren en/of steunen. Na een selectie door en co-creatie met de gemeentelijke organisatie kunnen Parijzenaren online (én offline) stemmen op een voorstel. Vervolgens kunnen ze de vorderingen van de verkozen projecten online volgen. Via het design van de online tools kan het participatief begroten goed inzichtelijk gemaakt worden. In Berlijn-Lichtenberg werkt de site bijvoorbeeld via een feedbacksysteem: bij ieder voorstel is in een oogopslag duidelijk of het is toegekend (groen), in behandeling is (oranje) of is geweigerd (rood) en is bij de beslissing een korte, begrijpelijke toelichting te vinden.

De laatste vorm is zelfredzame betrokkenheid, waarbij burgers zelf of in samenspraak met andere partijen (waaronder de overheid) aan de slag gaan, en publieke taken oppakken. Door bijvoorbeeld buurtmoestuinen of zorg- en energiecorporaties te beginnen en/of te beheren worden burgers mee-beslissers; door te doen pakken ze zelf maatschappelijke vraagstukken op (WRR 2012). Burgers profiteren hier van digitale middelen bij de organisatie en mobilisatie van medestanders. In onze studie voor het Europees parlement hebben we dergelijke digitale initiatieven niet meegenomen in onze casestudies. Het doel van deze initiatieven is namelijk niet het behalen van politieke impact.

Geen quick-fix

Tegelijkertijd is technologie geen wondermiddel en al helemaal geen quick fix voor de behoefte van burgers aan meer politieke betrokkenheid. En lang niet alle onderwerpen lenen zich voor actieve burgerbetrokkenheid. Bovendien is online veiligheid en het risico op manipulatie van de uitslag door cybercriminelen inmiddels ook een kwestie bij digitale burgerparticipatie. Uit ons onderzoek blijkt dat het succes van digitale democratische instrumenten afhangt van een zestal condities. De crux zit hem in de wisselwerking tussen het digitale instrument en de (offline) besluitvorming.

De meest cruciale conditie is een stevige link met een concreet besluit dat eraan zit te komen in de politiek of beleid of een formele agenda. De koppeling van de inbreng van burgers aan een formeel doel dus. Dit klinkt misschien als voor de hand liggend, maar er zijn erg veel voorbeelden waarin het proces zo open wordt ingegaan, dat de resultaten in formele zin weinig opleveren. Omdat opbrengsten zo generiek zijn dat het onduidelijk is hoe deze te vertalen in specifiek beleid of naar specifieke verantwoordelijkheden (zoals bij een groot pan-Europees participatietraject in 2009). Of omdat er eigenlijk onvoldoende duidelijk wordt gemaakt waar nog echt ruimte zit tegenover wat al is uit onderhandeld door de betrokkenen (zoals bij internetconsultatie.nl). Een tweede conditie is helderheid over het proces. Hoe dragen deelnemers bij aan de besluitvorming en wie is precies waarvoor verantwoordelijk? Met die informatie kunnen de verwachtingen van betrokken burgers, ambtenaren en politici in goede banen worden geleid en wordt teleurstelling achteraf voorkomen. Als derde is feedback belangrijk: laat aan deelnemers horen wat er is gebeurd met hun bijdragen. Ten vierde: een effectieve communicatie- en mobilisatiestrategie – iets dat een grote uitdaging blijkt in veel (online) participatietrajecten. Dat vraagt om verschillende middelen, om verschillende doelgroepen te bereiken. Als vijfde: herhaal en verbeter. Digitale burgerparticipatie is een leerproces, bijvoorbeeld op het vlak gebruikersvriendelijkheid of de inbedding in formele besluitvorming. Daarom vinden we het jammer dat voorstellen voor het verbeteren van referenda (Hendriks, van der Krieken en Wagenaar 2017) geen optie voor het kabinet meer zijn.

Kortom, goede burgerbetrokkenheid is bewerkelijk. Maar als aan alle condities is voldaan, zijn belangrijke democratische waarden als transparantie, inclusiviteit en responsiviteit veiliggesteld en is digitale burgerparticipatie een goede aanvulling op de huidige democratische besluitvorming. Dus wat ons betreft gebruiken we niet alleen een rood potlood, maar ook de interactiviteit die onze smartphones en tablets ons bieden om democratische besluitvorming te voeden. In Nederland blijken er tot op heden nog maar weinig (succesvolle) voorbeelden van digitale burgerparticipatie te bestaan. Er is dus nog veel virtuele ruimte voor verbetering. Ons voorstel: laten we beginnen met de burgerbegrotingen waarvan Nederland al wel offline-initiatieven kent. In ons onderzoek scoorden de digitale evenknieën ervan namelijk heel goed op de meeste condities.

Het Rathenau Instituut schreef op verzoek van het Europees Parlement de publicatie Prospects for e-democracy in Europe.

Referenties

Christensen, H.S., M. Jäske, M. Setälä & E. Laitinen (2017). ‘The Finnish Citizens’ Initiative: Towards Inclusive Agenda‐setting?’ In: Scandinavian Political Studies, 411–433.

De Wit & Hoogwerf (2015). Maak lokaal actief burgerschap niet groter dan het is. Op: socialevraagstukken.nl.

Green, J. E. (2010). The eyes of the people: democracy in an age of spectatorship. Oxford: Oxford University Press.

Hendriks, F., van der Krieken, K., & Wagenaar, C. (2017). Democratische zegen of vloek?: aantekeningen bij het referendum. Amsterdam University Press.

Hendriks et al. (2016). Bewegende beelden van democratie. Legitimiteitsmonitor Democratisch Bestuur 2015. Den Haag: Ministerie van BZK

Korthagen. I., Van Keulen, I., Hennen, L, Aichholzer, G., Rose, G., Lindler, R., Goos, K., Nielsen, R.O. (2018). Prospects for e-democracy in Europe. Brussels: European Parliament, STOA panel.

SCP (2016). Burgerperspectieven 2016 | 1. Kwartaalbericht van het Continu Onderzoek Burgerperspectieven. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau, p. 35.

Tonkens, E. & van Duyvendak, J.W. (2015). Graag meer empirische en minder eufore kijk op burgerinitiatieven. Op: socialevraagstukken.nl.

1 https://nos.nl/artikel/2217498-moeilijk-debat-voor-minister-ollongren-over-afschaffen-referendum.html. En voor verslag plenair debat Tweede Kamer, zie https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/plenaire_verslagen/detail?vj=2017-2018&nr=53&version=2#idd1e713136.

2 https://www.scp.nl/Publicaties/Alle_publicaties/Publicaties_2016/Burgerperspectieven_2016_1.

3 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/01/01/bewegende-beelden-van-democratie.

4 https://www.civocracy.org/codeoranje.

5 https://vng.nl/files/vng/brieven/2016/attachments/lokale-democratie_20161102.pdf

6 https://vng.nl/onderwerpenindex/bestuur/toekomst-lokale-democratie

7 Het wetsvoorstel Experimentenwet gemeenten is net teruggetrokken door het kabinet. De Raad van State heeft negatief advies uitgebracht. Het zou niets toevoegen aan wat nu al mogelijk is voor gemeenten, maar zal wel leiden tot ongewenste juridisering, beperking van de ruimte voor maatwerk en het naast elkaar bestaan van verschillende experimentenregelingen.