Missiegedreven innovatiebeleid: wat, hoe, waarom?
Dé nieuwe term in het Nederlandse veld van onderzoek en innovatie is ‘missiegedreven innovatiebeleid’. Maar wat is dat nou precies? Is het een logische stap in de geschiedenis van het innovatiebeleid? (spoiler: ja) En waarom moeten wetenschap, politiek, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties met elkaar optrekken? Een artikel voor iedereen die meer wil weten over het nieuwe modewoord en over waarom het Rathenau Instituut hier onderzoek naar doet.
Het is 13 juli 2018. Minister Wiebes en staatssecretaris Keijzer, beiden van Economische Zaken en Klimaat, brengen hun uitwerking naar buiten van het in het regeerakkoord aangekondigde innovatiebeleid. Voortaan, aldus de Kamerbrief, moet het innovatiebeleid vooral gericht zijn op vier grote maatschappelijke thema’s:
- energietransitie en duurzaamheid;
- landbouw, water en voedsel;
- gezondheid en zorg;
- veiligheid.
Om die uitdagingen te kunnen aanpakken, zo is het devies, is een innovatiebeleid nodig met heldere missies.
Ander soort missies
Het kabinet laat zich duidelijk inspireren door toonaangevende missies uit het verleden. Denk aan de Deltawerken die Nederland moesten behoeden voor het wassende water en aan het Amerikaanse Apollo-ruimtevaartprogramma dat binnen tien jaar een mens op de maan wilde hebben. Die missies uit het verleden waren echter vooral technisch ingewikkeld. De huidige thema’s zijn veel complexer en vragen daarom om een ander soort missies.
Meer samenwerking
Op 26 april 2019 komt staatssecretaris Keijzer met een toelichting op het innovatiebeleid. Bij elk thema moet een groot aantal partijen gaan samenwerken. Dat zijn niet alleen de usual suspects als kennisinstellingen, bedrijven, onderzoeksfinanciers en ministeries. Nee, het kabinet ziet ook een belangrijke rol weggelegd voor bijvoorbeeld startups, regionale overheden en burgerorganisaties.
Het idee is namelijk dat de gangbare manier waarop we in Nederland onderzoek en innovatie organiseren, niet zal volstaan voor de grote maatschappelijke thema’s. Onderzoekers in Nederland werken tot nu toe veelal in disciplinaire of publiek-private projecten en programma’s. Deze aanpak levert weliswaar wetenschappelijk indrukwekkende successen op en creëert economische kansen, maar om bij te dragen aan transities moet in het kennisecosysteem het roer om. Daar hoort onder andere meer samenwerking bij van wetenschappers met overheden en maatschappelijke partijen.
De samenwerkende partijen moeten hun plannen vastleggen in zogeheten Kennis- en Innovatieagenda’s (KIA’s). Dat soort agenda’s werden ook al gebruikt in het eerdere topsectorenbeleid. Een nieuwe KIA is die voor landbouw, water en voedsel. Daar wordt een van de missies kringlooplandbouw.
Transitie naar een kringlooplandbouw
Het roer moet om in de Nederlandse land- en tuinbouw: de sector wil overgaan op een kringlooplandbouw. In de KIA Landbouw, Water, Voedsel van 15 oktober 2019 schrijven de opstellers: ‘In 2030 is in de land- en tuinbouw het gebruik van grondstoffen en hulpstoffen substantieel verminderd en worden alle eind- en restproducten zo hoog mogelijk verwaard. De emissies van vervuilende en vermestende stoffen naar grond- en oppervlaktewater zijn tot (nagenoeg) nul gereduceerd. Ecologische omstandigheden en processen vormen het vertrekpunt voor voedselproductie waardoor biodiversiteit zich herstelt en de landbouw veerkrachtiger wordt.’
Om deze ambities te verwezenlijken, is een grote maatschappelijke verandering in de land- en tuinbouw nodig. Een transitie. Nederlandse boeren en tuinders komen er niet met wat specifieke verbeteringen in hun productieprocessen. Het gehele systeem moet op de schop.
Andere eiwitbronnen
Neem bijvoorbeeld de verandering in de eiwitvoorziening. In een kringlooplandbouw gebruiken boeren minder eiwitgrondstoffen van buiten Europa. Dus soja uit Brazilië is uit den boze. Er zullen nieuwe eiwitbronnen moeten worden aangeboord, zoals algen, zeewier en schimmels.
Nieuwe routines
Deze verandering vereist nieuwe routines in de productie en verwerking van eiwitten. Ondernemers moeten nieuwe verdienmodellen en waardeketens ontwikkelen. Daarnaast moet de sector ook zorgen dat het voedsel veilig is en dat het op een duurzame manier wordt geproduceerd en verwerkt. En dan is er natuurlijk ook nog de vraag hoe de consumenten de smaak zullen beleven van een product op basis van bijvoorbeeld algen.
Onderzoek en innovatie zijn cruciaal om de transitie mogelijk te maken. Denk aan biotechnologisch onderzoek naar de groei van algen als alternatieve eiwitbron, aan de veerkracht en duurzaamheid van grootschalige productiesystemen en aan onderzoek naar veranderende consumentenvoorkeuren.
Missiegedreven innovatiebeleid om transities te versnellen
Het kabinet kiest dus een nieuwe strategie om transities te versnellen. De bijbehorende term is missiegedreven innovatiebeleid. De term is nieuw, maar de strategie komt niet uit de lucht vallen. De opkomst van deze aanpak past namelijk in een bredere ontwikkeling in het denken over innovaties.
Als je het innovatiebeleid voorstelt als een longdrinkglas, dan was dat glas in de jaren 1950-1990 vooral gevuld met beleid om bedrijven te verleiden. In de periode 1990-2020 werd het beleid een mix van één deel bedrijven verleiden en één deel stimuleren van samenwerking. Vanaf 2020 bestaat de cocktail uit drie delen: bedrijven verleiden, samenwerking stimuleren, transities versnellen. Overigens gaat deze vergelijking met het longdrinkglas niet over geld. In de loop van de jaren is de overheid meer gaan uitgeven aan innovatie.
1950-1990: bedrijven verleiden
Tot en met de jaren ‘80 van de vorige eeuw probeerde de overheid met innovatiebeleid vooral bedrijven te verleiden om meer te investeren in onderzoek en ontwikkeling door middel van subsidies, belastingvoordelen en bescherming van intellectueel eigendom. De legitimatie voor dit beleid was het principe van marktfalen: bedrijven zullen uit eigen overweging minder investeren in R&D dan maatschappelijk wenselijk, omdat anderen meeprofiteren van de resultaten daarvan.
1990-2020: partijen verbinden
Vanaf de jaren ’90 werd het denken in termen van (nationale) innovatiesystemen dominant. De overheid heeft in dat kader vooral de rol om systeemfalen te repareren. Het innovatiebeleid richtte zich meer op het verbinden van partijen in het innovatiesysteem, met name door het stimuleren van publiek-private samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven.
2020 - .. : maatschappelijke transities versnellen
De afgelopen paar jaar zien we een derde generatie transformatief innovatiebeleid opkomen. Dit beleid heeft als doel om gericht en selectief innovaties te stimuleren die maatschappelijke transities helpen versnellen. In deze nieuwe benadering heeft de overheid een meer inhoudelijke en richtinggevende rol in het helpen vinden van innovatieve oplossingen en transitiepaden voor prangende maatschappelijke opgaven, zoals de overgang naar een koolstofarme economie of een circulaire economie (Schot & Steinmueller, 2018)
Bredere opvatting van innovatieproces
Naast markt- en systeemfalen is nu ook transitiefalen een legitimatie voor innovatiebeleid (Frenken & Hekkert, 2017). Kenmerkend voor deze nieuwe benadering is dat de beleidsagenda breder is dan economische groei en productiviteitsverhoging en sterker is gericht op het verduurzamen van de samenleving. Onderdeel van deze verbreding is ook een bredere opvatting van het innovatieproces. De focus is minder exclusief op technologische R&D. Er is een breder scala aan kennis en expertise nodig om de geformuleerde missies te realiseren (Diercks et al., 2019).
Nederland en Europa
De nieuwe missiegedreven innovatiestrategie van Nederland lijkt op die van de Europese Unie. Een belangrijk deel van het Europese onderzoek krijgt alleen financiering om bij te dragen aan maatschappelijke transformaties. Horizon Europe, het aankomende Europese kaderprogramma voor onderzoek en innovatie, bevat bijvoorbeeld een speciaal onderdeel voor maatschappelijke missies. Terwijl Nederland inzet op 24 missies binnen vier maatschappelijke thema’s, zet de Europese Unie in op zes clusters. De Europese clusters en de Nederlandse thema’s overlappen elkaar. Een van de Europese clusters is bijvoorbeeld ‘bodemgezondheid en voedsel’. Dat is te vergelijken met het Nederlandse thema ‘landbouw, water en voedsel’.
Er is overigens weleens spraakverwarring over de term missie. Er wordt bijvoorbeeld onderscheid gemaakt tussen transformermissies en acceleratormissies. Transformermissies zijn dan gericht op transities. Acceleratormissies zijn bedoeld voor technologische ontwikkelingen. Voor de eenvoud gebruikt dit artikel de overkoepelende term ‘missie’.
Transformermissies
In het kader van transformatief innovatiebeleid is vooral het type missie relevant dat zich richt op het versnellen van een transitie. Met dit soort ‘transformermissies’ (Goetheer et al., 2018) wordt ingezet op een breed en ingrijpend veranderingstraject waarvan de oplossingen maar gedeeltelijk bekend zijn. Om de transitie naar een kringlooplandbouw te versnellen zijn bijvoorbeeld grote veranderingen nodig in bestaande systemen van voedselproductie en voedseldistributie. Technologische vernieuwing is maar één dimensie van dit transformatieproces. Innovaties in productieketens en verdienmodellen, aanpassingen in wet- en regelgeving, en veranderingen in opvattingen en routines van boeren, supermarkten en consumenten zijn bijvoorbeeld minstens zo belangrijk.
Acceleratormissies
Daarnaast zijn er ook ‘acceleratormissies’. Deze zijn niet expliciet gericht op transformatieve verandering, maar op het ‘versnellen van technologische ontwikkeling en een grensverleggende toepassing’. Voorbeelden zijn het legendarische Apollo-project, het EU-programma om een vaccin voor Ebola te ontwikkelen en het Amerikaanse SunShot Initiative dat inzet op zonne-energie voor iedereen. Al deze initiatieven willen een ambitieus, radicaal, baanbrekend technologie- of innovatiedoel realiseren. De achterliggende idee is dat daarmee zowel maatschappelijke als economische impact gerealiseerd kan worden.
Hoe breng je groepen bij elkaar?
Een grote uitdaging voor de overheid is hoe ze de besturing (ook wel ‘governance’ genoemd) en de uitvoering van de missies moet organiseren. De kringlooplandbouw is bijvoorbeeld een mooi ideaal waaraan veel partijen willen werken, maar hoe breng je onderzoekers uit verschillende vakgebieden en kennisinstellingen in contact met boeren, supermarkten en consumenten om gezamenlijk de nodige kennis en innovaties te ontwikkelen? En welke rollen zou ieder moeten spelen?
Cocreatie
Een manier om de maatschappelijke inbedding van innovatie te integreren in het onderzoeks- en innovatieproces is cocreatie. Cocreatie is eigenlijk een mooi woord voor samenwerking. Het betekent dat naast onderzoekers en technologieontwikkelaars ook eindgebruikers, professionals, bedrijven, overheden, toezichthouders, burgers en/of maatschappelijke partijen een actieve rol krijgen in het agenderen én het mee-ontwikkelen van innovatieve oplossingen die praktisch toepasbaar zijn en bijdragen aan de missie.
Nederland heeft ervaring
In Nederland is er inmiddels al enige ervaring opgedaan met het betrekken van een breed scala aan partijen bij het agenderen van onderzoek en innovatie ten behoeve van maatschappelijke doelen en missies. Allerlei partijen hebben bijvoorbeeld meegedaan aan het opstellen van de Kennis- en Innovatieagenda’s (KIA’s) van het topsectorenbeleid en aan de Nationale Wetenschapsagenda. De uitdaging is nu vooral ook om een goede mix van partijen uit wetenschap en praktijk te laten samenwerken in de programmering van deze agenda, het uitvoeren van de projecten, en in de aansturing van het programma en de projecten.
Cocreatie met partijen uit alle hoeken en gaten van de samenleving is belangrijk om innovaties te laten bijdragen aan maatschappelijke transities. Kennis van professionals en ervaringsdeskundigen over bijvoorbeeld verdienmodellen, marketing, wet- en regelgeving of over opvattingen, voorkeuren en routines van gebruikers is vaak net zo belangrijk als wetenschappelijke of technologische kennis.
Als de overheid wetenschappers en ingenieurs wil mobiliseren voor missies, kan zij dit stimuleren door cocreatie als voorwaarde te stellen bij het verdelen van financiering voor onderzoek en innovatie, of door netwerken tussen wetenschappers, ingenieurs en professionals en andere partijen met relevante (inbeddings)kennis te stimuleren. Ook kunnen zij zelf actief als cocreator deelnemen, vanuit hun kennis en expertise over bijvoorbeeld wet- en regelgeving en beleidsprocessen.
Cocreatie gaat niet vanzelf. Het Rathenau Instituut liet in 2013 al zien dat deze manier van kennisproductie op gespannen voet staat met heersende praktijken en routines in de wetenschap. Ecologen werken nu eenmaal vaker samen met andere ecologen dan met wetenschappers uit andere vakgebieden, laat staan met supermarkten of met de Consumentenbond. Daarnaast vraagt cocreatie om nieuwe competenties van alle betrokken partijen. Ze moeten zich verdiepen in elkaars taal en meer tijd reserveren voor overleg en contact dan ze gewend waren.
Samenwerking uitlokken
Nog even terug naar de vraag: hoe breng je groepen bij elkaar? De overheid probeert die samenwerking uit te lokken. Dat doet ze bijvoorbeeld door voorwaarden te stellen aan de inhoud van de innovatieagenda’s, aan de partners en aan de samenwerkingsvorm. We leggen het hieronder kort uit:
- Inhoud van onderzoeks- en innovatieagenda’s
Een brede focus op innovatie waarbij de maatschappelijke inbedding mee-ontwikkeld wordt in het onderzoeks- en innovatieproces.
- Partners in consortia
Niet alleen wetenschappers, maar ook niet-wetenschappers met kennis en ervaring die relevant is voor de maatschappelijke inbedding van innovatie.
- Vorm van samenwerking
Speciale aandacht voor transdisciplinaire of cross-sectorale samenwerking in onderzoek en innovatie.
Maatschappelijke inbedding
Een punt dat samenhangt met samenwerking is de inbedding van de innovaties. Een innovatie kan alleen succesvol bijdragen aan een transitie als de innovatie maatschappelijk ingebed raakt. Dat betekent dat innoveren met het oog op transities veel meer vergt dan het ontwikkelen en toepassen van een nieuwe technologie. In het Rathenau-rapport Voorbij lokaal enthousiasme: lessen voor de opschaling van living labs (Van den Broek et al, 2020) onderscheiden we vier belangrijke dimensies voor het maatschappelijke inbedden van innovaties. Namelijk de technologische dimensie, de economische dimensie, de juridische dimensie en de socioculturele dimensie.
De overheid kan sturen op elk van deze dimensies. Als we het voorbeeld van de kringlooplandbouw nemen, dan is een technologische dimensie bijvoorbeeld een prijsvraag voor innovatieve oplossingen. Een economische dimensie is een lager btw-tarief voor plantaardige voeding. Tot de juridische dimensie horen dan bijvoorbeeld wetten en regels die de import van buitenlandse eiwitten belemmeren. En een ingreep rond de socioculturele dimensie (en ook wel rond de economische) zou zijn als de overheid alleen nog vegetarische producten aanbiedt in de bedrijfsrestaurants en bij borrels.
Dimensie 1: technologie
De eerste dimensie is technologie. Een toepassing kan alleen functioneren als bestaande technische systemen en infrastructuren worden aangepast. Digitale hulpmiddelen voor boeren kunnen bijvoorbeeld alleen functioneren als de boer beschikt over goede digitale netwerken op zijn bedrijf. En innovaties met duurzame verpakkingsmaterialen kunnen alleen slagen als verpakkings- en logistieke systemen hierop aangepast worden.
Dimensie 2: economie
De tweede dimensie is economie. Nieuwe toepassingen moeten worden ingebed in markten en ketens voor productie en distributie. Boeren die een innovatieve toepassing willen gebruiken, moeten dus een geschikt verdienmodel ontwikkelen en hun toeleveranciers en afnemers overtuigen om mee te gaan doen.
Dimensie 3: regulering
De derde dimensie is regulering. Innovaties kunnen alleen overleven als ze voldoen aan wet- en regelgeving, zoals veiligheidsnormen. Vaak moeten bestaande regels worden aangepast om vernieuwing mogelijk te maken of af te dwingen.
Dimensie 4: sociaal-cultureel
De vierde dimensie is sociaal-cultureel. Innovaties kunnen alleen leiden tot duurzame vernieuwing als ze passen bij de waarden, opvattingen, verwachtingen en routines van consumenten, burgers en andere belanghebbende partijen in de samenleving.
Een innovatie kan alleen succesvol bijdragen aan een transitie als de innovatie maatschappelijk ingebed raakt.
Rathenau Instituut onderzoekt drie aandachtspunten
Goed, het bovenstaande is een lange inleiding op het nieuwe missiegedreven innovatiebeleid van de overheid. Maar wat heeft dat met het Rathenau Instituut van doen? Dat is vrij simpel. Het Rathenau Instituut stimuleert de publieke en politieke meningsvorming over de maatschappelijke aspecten van wetenschap en technologie. We doen onderzoek en organiseren het debat over wetenschap, innovatie en nieuwe technologieën. En aangezien het missiegedreven innovatiebeleid een nieuwe loot aan de stam van wetenschap en technologie is, vormt het een onderzoeksveld voor het Rathenau Instituut.
Het Rathenau Instituut onderzoekt in een nieuw project met name drie aandachtspunten van het missiegedreven innovatiebeleid:
- het democratisch gehalte;
- de effectiviteit;
- de aansturing.
Aandachtspunt 1: democratisch gehalte
Het eerste aandachtspunt van het Rathenau Instituut rond missiegedreven innovatiebeleid betreft het democratisch gehalte. Transformatieve missies richten zich op maatschappelijke vraagstukken en worden deels uit publieke middelen gefinancierd. De organisatie, governance en uitvoering van de missies vraagt dus ook om een verantwoording volgens democratische principes. Dit geldt voor de formulering en selectie van missies, de programmering van de projecten en initiatieven, de verdeling van geld, de uitvoering van de projecten en de evaluatie. Juist vanwege de vernieuwende aanpak, die grenzen tussen organisaties overschrijdt (zowel binnen de overheid als tussen publieke en private partijen), is deze verantwoording niet vanzelfsprekend. Belangenorganisaties, zoals LTO en natuur- en milieuorganisaties, kunnen wel helpen om draagvlak voor een programma te genereren door namens het bedrijfsleven of namens georganiseerde burgers mee te beslissen over de koers. Maar ze zijn geen verantwoording schuldig aan de samenleving buiten hun eigen achterban, dus hun inzet biedt geen garantie op democratische legitimatie.
Aandachtspunt 2: effectiviteit
De effectiviteit van missiegedreven onderzoeks- en innovatieprogramma’s is ons tweede aandachtspunt. Hoe ontwerp je inbeddingsgerichte programma’s die daadwerkelijk bijdragen aan het versnellen van een transitie? Een nieuwe vleesvervanger draagt pas werkelijk bij aan de kringlooplandbouw wanneer deze grootschalig kan worden geproduceerd, wanneer er een goed verdienmodel is voor een producent, wanneer het product voldoet aan regels omtrent voedselveiligheid en wanneer de vleesvervanger wordt gewaardeerd door de consument. De manier waarop de maatschappelijke inbedding van een innovatie kan worden gerealiseerd, is vooraf niet eenduidig te vangen in doelen – laat staan hoe het innovatie- en inbeddingsproces bijdraagt aan het versnellen van een transitie. Het dynamische karakter van transities vraagt om een adaptieve aanpak, waarbij de doelen en activiteiten regelmatig worden bijgesteld, afhankelijk van maatschappelijke of technologische ontwikkelingen. Flexibiliteit staat echter vaak op gespannen voet met effectiviteit. Principes van transdisciplinair onderzoek kunnen hierbij richting geven (Lang et al., 2012, Hoffmann et al., 2019).
Een mogelijke valkuil is dat de overheid een transformermissie als een acceleratormissie aanpakt. Dit betekent een onderschatting van de ingrijpende veranderingen in het beleid en de governance die bij een transformermissie horen. Acceleratormissies proberen een technologische ontwikkeling te versnellen, terwijl transformermissies proberen onderzoek en technologie in te zetten als onderdeel van een bredere aanpak om een maatschappelijk veranderingsproces richting te geven en te versnellen.
Aandachtspunt 3: aansturing
Tot slot vraagt de aansturing van missies om aandacht. Wie bewaakt de samenhang en voortgang van een transformermissie? Vanwege het publieke karakter ligt het voor de hand dat een overheidsorganisatie deze verantwoordelijkheid neemt. Maar de vraag is of een ministerie hiervoor is toegerust. Na decennia van new public management hebben de departementen veel vakkennis op afstand gezet en zijn ze meer afhankelijk geworden van externe adviseurs en kennisorganisaties om hun beleid uit te voeren. Daarnaast is ook veel beleidsuitvoering ondergebracht bij uitvoeringsorganisaties en werken er veel generalisten op departementen die bovendien regelmatig van functies wisselen waardoor kennis(opbouw) beperkt wordt. Transformatief innovatiebeleid vraagt om andere manieren van opereren van de overheid (Kattel en Mazzucato, 2018). Daarvoor zijn nieuwe kennis, vaardigheden, werkwijzen en routines nodig. Het vraagt om andere competenties en capaciteiten bij de overheid. Zij zal zelf meer moeten gaan opereren als een dynamische, responsieve en lerende organisatie. Ze moet onzekerheid niet uit de weg gaan, maar exploreren en experimenteren omarmen om hier goed mee om te gaan.
Voor het combineren van bestaande werkwijzen en beleidsinstrumenten met nieuwe, experimentele aanpakken in het innovatiebeleid heeft de overheid dynamische capaciteiten nodig waarmee ze in kan spelen op veranderingen in de omgeving. Dit concept komt uit het bedrijfsleven en verwijst naar het vermogen om binnen het huidige bedrijfsmodel te presteren (om omzet en winst op peil te houden) en tegelijkertijd te innoveren (om ook in de toekomst concurrerend te blijven). Het is het vermogen om tegelijkertijd bestaande sterktes te blijven benutten en nieuwe mogelijkheden te verkennen en uit te proberen. In de managementliteratuur spreekt men van ambidextrie (letterlijk: tweehandigheid). Een overheid die met transformatief innovatiebeleid duurzaamheidstransities wil versnellen, moet investeren in dynamische capaciteiten.
Al met al is missiegedreven innovatiebeleid een logische stap in de geschiedenis van het innovatiebeleid. Zeker met het oog op de maatschappelijke uitdagingen die het kabinet wil aanpakken. Het Rathenau Instituut zal de komende tijd kennis aanreiken over hoe het nieuwe missiegedreven innovatiebeleid kan worden uitgewerkt.