Totale investeringen in wetenschap en innovatie 2019-2025

Werking van het wetenschapssysteem

Rapport

Downloads

Foto Rob Voss/ANP Onderzoekers van de Universiteit Twente werken in een laboratorium
Onderzoekers aan de Universiteit Twente (foto: Rob Voss/ANP)

Totale investeringen in wetenschap en innovatie 2019-2025, geeft een overzicht van de ontwikkeling van de overheidsuitgaven voor R&D en innovatie over de periode van 2019 tot en met 2025. Dit zogenoemde TWIN-rapport is een jaarlijkse publicatie van het Rathenau Instituut.

Auteurs

De Totale investeringen in wetenschap en innovatie 2019-2025 (TWIN 2019-2025) gaat in op de ontwikkeling van de overheidsuitgaven voor R&D en innovatie over de periode van 2019 tot en met 2025. De Nederlandse overheid financiert ongeveer 30% van de totale directe uitgaven aan onderzoek en ontwikkeling (R&D). In 2019 gaf ze hieraan een bedrag uit van € 5,6 miljard. Daarnaast stelt de overheid directe middelen beschikbaar voor innovatie. Ook stimuleert ze private investeringen in R&D en innovatie via belastingvoordelen voor bedrijven die R&D en innovatie uitvoeren.

Alhoewel in de dagelijkse praktijk R&D en innovatie vaak worden gebruikt als synoniemen, zijn ze niet hetzelfde. Wij volgen de internationale definities die we toelichten in de bijlage. Grofweg komen die erop neer dat onder innovatie alle activiteiten vallen die kunnen leiden tot nieuwe of betere producten, processen of diensten. Van R&D is sprake wanneer het gaat om het vergroten van kennis en het ontwikkelen van nieuwe toepassingen.

 In deze publicatie kijken we niet alleen naar de rijksoverheidsuitgaven, maar ook naar de totale uitgaven aan R&D (van bedrijven, overheid en andere organisaties) en naar de provinciale en EU-uitgaven. Verder vergelijken we de Nederlandse overheidsuitgaven aan R&D met die van andere landen en kijken we naar de gerealiseerde en begrote Nederlandse overheidsuitgaven. Hierbij moet worden opgemerkt dat de uiteindelijke uitgaven kunnen afwijken van de begroting en meerjarenramingen.

Onze analyse leidt tot de volgende hoofdconclusies.

1.    De rijksoverheidsuitgaven voor R&D en innovatie stijgen fors, met name door het Nationaal Groeifonds.

De rijksoverheidsuitgaven voor R&D en innovatie stijgen naar verwachting van  € 7,3 miljard in 2019 naar € 9,2 miljard in 2025. Dit komt vooral door meer directe uitgaven voor R&D en innovatie. De directe uitgaven voor R&D stijgen met bijna een miljard euro (€ 969 miljoen; +17%). Ook de directe uitgaven voor innovatie, niet zijnde R&D, stijgen flink (€ 779 miljoen; +207%). Een van de belangrijkste oorzaken van deze stijgingen is het Nationaal Groeifonds. Dit fonds, bedoeld om bij te dragen aan economische groei op langere termijn, besteedt vanaf 2021 geld aan kennisontwikkeling, infrastructuur en onderzoek, ontwikkeling en innovatie. In totaal is er € 20 miljard vanuit het fonds beschikbaar voor toekenningen in de periode 2021-2025. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) heeft op basis van de begroting 2021 een zo goed mogelijke inschatting gemaakt van welk deel van de middelen uit het Nationaal Groeifonds relevant is voor R&D en innovatie. De verwachting is dat via het Nationaal Groeifonds in 2021 zo’n 0,3 miljard euro in R&D en innovatie wordt geïnvesteerd, en dat dit oploopt naar zo’n 1,3 miljard in 2025. Door het fonds verschuift ook de verhouding tussen institutionele en projectfinanciering: een groter deel van de directe R&D-uitgaven wordt uitgezet via projectfinanciering. Het aandeel projectfinanciering was de afgelopen jaren al gestegen van 23% in 2005 tot 33% in 2020. Door de middelen van het Nationaal Groeifonds neemt het percentage naar verwachting nog verder toe, tot 38% in 2025.

2.    Extra middelen voor de coronacrisis, vooral regionaal.

De overheid zet op verschillende plekken extra middelen in om door middel van R&D en innovatie de gevolgen van de coronacrisis te bestrijden. De middelen worden veelal uitgezet in de regio. Zo zet het ministerie van EZK in 2020 een corona-overbruggingslening (€ 210 miljoen in 2020) uit via de regionale ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s), en versterkt het ministerie de fondsen van de ROM’s met € 106 miljoen in 2020. Daarnaast maken acht provincies extra middelen vrij voor kennis en innovatie in verband met COVID-19. Tot slot is ook op landelijk niveau rekening gehouden met de coronacrisis. Het budget van de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO) is in 2021 verhoogd, om het tarief van de eerste schijf te verhogen, en zo private investeringen in R&D te stimuleren.

3.    Belangrijkste stijgers: budget voor universiteiten en publiek-private samenwerking.

De directe R&D-uitgaven van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap stijgen naar verwachting over de periode 2019-2025, van € 4,1 miljard naar € 4,3 miljard (5,2%). Dit komt vooral door een toename in de institutionele financiering voor universiteiten: van € 2,9 miljard in 2019 naar € 3,2 miljard in 2025. Ook de directe R&D-uitgaven van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) stijgen over de jaren 2019-2025 van € 740 miljoen naar € 876 miljoen (18,4%). Deze stijging wordt onder andere veroorzaakt doordat er meer budget uitgetrokken wordt om publiek-private samenwerking (PPS) te stimuleren. Zowel de budgetten voor de PPS-toeslag als voor de MKB-Innovatiestimulering Regio en Topsectoren (MIT) stijgen.

4.    Belangrijkste daler: bekostiging voor NWO daalt.

De bekostiging voor NWO (exclusief de NWO-instituten) daalt over de periode 2019-2025 van € 804 miljoen naar € 730 miljoen. De daling bij NWO is deels een gevolg van de overheveling van de middelen voor de SEO-regeling en de resterende sectorplanmiddelen naar de universiteiten, om de werk-, aanvraag- en matchingsdruk terug te dringen. Dit gebeurde naar aanleiding van het advies van de commissie-Van Rijn. Ook in TWIN 2018-2024 zagen we het budget van NWO teruglopen. Oorzaak daarvan was onder andere dat vanaf 2019 de middelen voor de sectorplannen Bèta en Techniek en Social Sciences and Humanities naar de universiteiten overgeheveld werden.

5.    Institutionele uitgaven aan TO2-instellingen komen in 2020 voor het eerst weer boven het niveau van 2010.

De instellingen voor toegepast onderzoek (TO2-instellingen) kenden na 2010 een lange periode waarin hun middelen voor R&D daalden. De in de twee vorige TWIN-publicaties ingezette stijging van de institutionele financiering van TO2-instellingen blijft behouden, met een piek in 2020. In 2020 komt de institutionele financiering van de TO2-instellingen, rekening houdend met inflatie, voor het eerst boven het niveau van 2010 uit. In 2010 lag het institutionele budget van de TO2-instellingen op € 478 miljoen (TWIN-berekening). In 2020 ligt het op € 552 miljoen. Rekening houdend met inflatie is dit 1% hoger dan in 2010. De toename ten opzichte van eerdere jaren komt vooral door toegenomen investeringen vanuit het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Tussen 2019 en 2020 stijgen de institutionele middelen bij alle TO2-instellingen. Over de periode 2019-2025 zijn er verschillen. Sommige TO2-instellingen zien de institutionele middelen stijgen (zoals veel grote technologische instituten), andere dalen (zoals Wageningen Research).

6.    Om de ambitie te realiseren dat 2,5% van het bbp wordt uitgegeven aan R&D, blijven extra investeringen noodzakelijk.

In de periode 2013-2019 besteedden overheid, bedrijfsleven en overige financiers samen zo’n 2,16% van het bbp aan R&D. Daarmee liggen de totale Nederlandse R&D-uitgaven onder het gemiddelde van de OESO, en net boven het gemiddelde van de EU-27. Achterliggende gedachte bij investeringen in R&D is dat deze vitaal zijn voor onze kennissamenleving en economische groei stimuleren. Nederland heeft in Europees verband afgesproken om in 2020 2,5% van het bbp te besteden aan R&D. Om deze ambitie te realiseren, zal er meer geïnvesteerd moeten worden in R&D. Om in 2021 op 2,5% uit te komen, is met de meest recente prognoses € 4,1 miljard nodig, bovenop de € 16,6 miljard die in 2018 is uitgegeven. Bij gelijkblijvende verhoudingen tussen de verschillende financiers, zou de overheid, bovenop de al begrote € 0,73 miljard extra, aanvullend nog € 0,5 miljard extra moeten investeren. Vanuit het bedrijfsleven is een extra investering van € 2,3 miljard extra per jaar nodig ten opzichte van 2018. Buitenlandse en overige partijen zouden € 0,5 miljard extra moeten investeren.

Naast de directe R&D-uitgaven geeft de Nederlandse overheid ook fiscale steun om R&D bij bedrijven te stimuleren. De Nederlandse overheid geeft in 2018 0,14% van het bbp aan fiscale overheidssteun. Dit is relatief veel ten opzichte van andere landen. Deze uitgaven van de Nederlandse overheid liggen boven het EU-27-gemiddelde (0,09%) en het OESO-gemiddelde (0,10%).

Veelvoorkomende vragen

Ieder jaar verzamelt het Rathenau Instituut gegevens over de overheidsfinanciering van R&D en innovatie. Die zijn gebaseerd op de begroting die het kabinet jaarlijks op Prinsjesdag naar de Tweede Kamer stuurt. Daarnaast sturen we een vragenlijst naar de departementen over hun investeringen in R&D en innovatie. De manier waarop we onze gegevens verzamelen en de definities die we daarbij gebruiken, zijn internationaal overeengekomen. Daardoor kunnen we onze gegevens goed vergelijken met de overheidsuitgaven voor R&D in andere landen.

De meest recente gegevens over de daadwerkelijke uitgaven zijn die over 2019. In totaal besteedde de Nederlandse overheid toen € 7,3 miljard aan R&D en innovatie (directe uitgaven plus indirecte fiscale steun). Op basis van de Rijksbegroting neemt dit met ruim 16% toe, naar bijna € 8,6 miljard in 2021. De rijksoverheid gaf in 2019 € 5,6 miljard uit aan R&D en bijna € 0,4 miljard aan innovatie (zonder R&D).  In 2021 stijgen deze uitgaven naar verwachting tot € 6,2 miljard voor R&D en € 0,7 miljard voor innovatie zonder R&D. Naast deze directe uitgaven stimuleert de Nederlandse overheid R&D en innovatie ook via belastingvoordelen voor bedrijven die R&D en innovatie uitvoeren. Dit neemt tussen 2019 en 2021 toe van € 1,3 miljard naar € 1,6 miljard.

Om de Nederlandse R&D-uitgaven goed te kunnen vergelijken met andere landen, kijken we naar de uitgaven als percentage van het bbp. We zien dan dat de directe R&D-uitgaven van de Nederlandse overheid vergelijkbaar zijn met het gemiddelde van de EU-27. Ze liggen iets boven het gemiddelde van de OESO-landen.

Naast de directe overheidsuitgaven voor R&D is er ook indirecte fiscale overheidssteun. De Nederlandse overheid geeft vergeleken met andere landen relatief veel fiscale steun voor R&D: 0,14 % van het bbp. Alleen Frankrijk (0,29 %), het Verenigd Koninkrijk (0,25 %), Italië (0,19%), Oostenrijk en België (elk 0,18 %) geven een hoger percentage van hun bbp uit aan fiscale steun voor R&D.

R&D is gericht op het vergroten van kennis en het ontwikkelen van nieuwe toepassingen. Innovatie, ofwel vernieuwing, bestaat uit activiteiten die (moeten of kunnen) leiden tot nieuwe of sterk verbeterde producten, processen en diensten. De overheid kan innovaties in de private sector stimuleren, maar ook specifieke activiteiten financieren die zijn gericht op innovatie in de publieke sector. Voorbeelden van innovatieve activiteiten in de publieke sector zijn de ontwikkeling van web-based examens, patiëntregistratiesystemen en nieuwe (volg)systemen in het onderwijs. Ook kan het gaan om de ontwikkeling van nieuwe organisatiemodellen in bijvoorbeeld de gezondheidszorg of het openbaar bestuur, de introductie van mobiele zorgsystemen, de implementatie van nieuwe communicatiestrategieën, onderwijsmethoden of dienstverleningscentra. R&D kan onderdeel zijn van innovatieve activiteiten en wordt dan als innovatierelevant bestempeld.

De overheid zet op verschillende plekken extra middelen in om via R&D en innovatie de gevolgen van de coronacrisis te bestrijden. Die middelen worden veelal uitgezet in de regio. Zo zet het ministerie van EZK in 2020 een corona-overbruggingslening (€ 210 miljoen in 2020) uit via de regionale ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s), en versterkt het ministerie de fondsen van de ROM’s met € 106 miljoen in 2020. Daarnaast maken acht provincies extra middelen vrij voor kennis en innovatie in verband met COVID-19. Tot slot is ook op landelijk niveau rekening gehouden met de coronacrisis. Het budget van de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO) is in 2021 verhoogd, om het tarief van de eerste schijf te verhogen, en zo private investeringen in R&D te stimuleren.

Daarover is nu nog niets te zeggen. Het kabinet heeft besloten dat het Nationaal Groeifonds loopt tot en met 2025. Over wat er daarna gaat gebeuren, moeten regering en parlement nog besluiten.

De universiteiten vragen een bedrag van 1,1 miljard in de eerste geldstroom voor onderzoek en onderwijs. Daarbij gaat het om 400 miljoen structureel voor onderzoek, 200 miljoen structureel en 300 miljoen incidenteel voor achtergebleven investeringen in huisvesting, apparatuur en inventaris en 200 miljoen voor kleinschalig onderwijs. De groei in de financiering van de universiteiten in deze TWIN-rapportage heeft deels te maken met de overheveling van een deel van de financiering die eerst via NWO verliep. Die gaat nu rechtstreeks naar de universiteiten, zoals geadviseerd door de Commissie-van Rijn. Ook is er een aanpassing aan de gestegen lonen en prijzen  (indexering ). De middelen  voor onderzoek en innovatie uit het Nationaal Groeifonds gaan niet alleen naar de universiteiten, maar naar projecten van samenwerkende bedrijven, kennisinstellingen en overheden. Deze financiering valt niet in de eerste geldstroom. Hiermee is het verzoek van de universiteiten dus nog niet vervuld.