De digitale overheid in kaart?

Voor de burger is ‘de digitale overheid’ vooral zichtbaar als digitale publieke dienstverlener. De belastingopgave indienen, subsidie aanvragen of je rijbewijs verlengen: het kan in veel gevallen online. Maar een digitale overheid is meer dan dat. Zij kan in de uitvoering van al haar taken en verantwoordelijkheden digitale middelen inzetten, bijvoorbeeld om gegevens uit te wisselen tussen overheidsinstanties of interactie met stakeholders te organiseren. Overheden verwachten dat digitalisering kan helpen hun diensten, werkwijze en communicatie te verbeteren (Rijksoverheid, 2020; Europese Commissie, 2010; Europese Commissie, 2016).

In de praktijk zien we dat digitalisering van de overheid ook problemen oplevert. Die staan in Nederland binnen een breder kader van problemen rondom de uitvoering van overheidsbeleid. Zoals het in januari 2023 gepresenteerde rapport Staat van de uitvoering laat zien, is de complexiteit van wetgeving en beleid zo groot geworden dat een correcte uitvoering daarvan in gevaar komt. Digitalisering speelt bij deze problematiek een belangrijke rol (Stuurgroep Staat van de uitvoering, 2023: Kafkabrigade, 2022).

Ten eerste heeft de overheid geen goed zicht op de digitale gegevensstromen binnen en tussen haar organisaties. Wanneer een burger of bedrijf een gegevenswijziging doorgeeft bij een organisatie, bijvoorbeeld een gemeente, is onduidelijk welke gevolgen dat heeft bij andere overheidsorganisaties. En wanneer uit overheidsdata-analyse signalen van mogelijk misbruik voortkomen, is niet duidelijk waar die signalen heen gestuurd worden. Omdat veel besluitvorming is geautomatiseerd, worden de consequenties van dit alles pas zichtbaar als de burger ze ondervindt. Veel kwaad is dan al geschied (Kafkabrigade, 2022). Geautomatiseerde besluitvorming gaat vaak goed, maar wanneer het fout gaat lukt het de overheid niet goed de consequenties daarvan te repareren (Stuurgroep Staat van de uitvoering, 2023).

Ten tweede is ook het IT-landschap erg complex geworden. Het programma de Avondshow (31-01-2023) bracht onlangs in kaart dat de Rijksoverheid 1.800 verschillende websites heeft. Voor dezelfde thematiek moeten burgers vaak meerdere websites raadplegen. Dit bemoeilijkt de communicatie met de overheid, zeker voor een groep van 2,5 miljoen laaggeletterde burgers voor wie communicatie met de overheid sowieso moeilijk is. Ten derde zijn veel IT-systemen van de overheid verouderd (Stuurgroep Staat van de uitvoering, 2023; Stokmans en Vermeulen, 2023).   

Wat de geschetste problematiek laat zien, is dat succesvolle digitalisering van de overheid niet alleen gaat om de mate van digitalisering, maar ook om de manier waarop. Blijven processen transparant? Worden de rechten van burgers beschermd? Blijft de overheid voor iedereen toegankelijk?

Hieronder bespreken we vier verschillende (internationale) indexen die digitalisering van de overheid in kaart brengen. We kijken naar de positie van Nederland in internationaal vergelijkend perspectief. Zoals we zullen zien brengen de internationale ranglijsten niet alle hierboven benoemde aspecten even goed in kaart. Daarom onderzoeken we wat deze ranglijsten ons daadwerkelijk vertellen over de digitalisering van de Nederlandse overheid – en wat niet.

De indexen die we hier bespreken, brengen drie verschillende voorwaarden voor een goed functionerende digitale overheid in kaart:

• Het maatschappelijk ‘absorptievermogen’: heeft de samenleving de capaciteit om goed om te gaan met een digitale overheid?
• Het gebruik van digitale middelen door de overheid: zijn overheidsdiensten digitaal beschikbaar en maakt de overheid gebruik van de beschikbare data en digitale middelen om beleid te verbeteren?
• De gebruikersgerichtheid van digitale overheidsdiensten: zijn de diensten ontworpen samen met gebruikers, transparant, voor iedereen toegankelijk en gebruikersvriendelijk?

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de indexen die we gebruiken in deze factsheet en de aspecten die ze behandelen:

De eerste drie ranglijsten richten zich vooral op digitalisering van de publieke dienstverlening. De Digital Government Index van de OESO kijkt ook naar andere aspecten van de digitale overheid, zoals de ontwikkeling van een data-gedreven digitale overheid. Alle ranglijsten richten zich voornamelijk op de voorwaarden voor digitale dienstverlening. Zijn diensten online beschikbaar? Is er nagedacht over een strategie en richtlijnen om digitalisering te begeleiden? Geen van deze indexen beoordeelt echter de kwaliteit van de digitale middelen, de uitvoering van geautomatiseerde dienstverlening of de consequenties hiervan voor de burger.

Hieronder worden de verschillende aspecten van de vier ranglijsten uitgediept.

Om hun overheidszaken digitaal te regelen, moeten burgers en bedrijven toegang hebben tot het internet en digitaal vaardig zijn. Vervolgens moeten de diensten die zij nodig hebben digitaal beschikbaar zijn. Twee ranglijsten brengen dit in kaart: de Digital Economy and Society Index (DESI) van de Europese Commissie (EC) en de E-Government Development Index (EGDI) van de VN.

De DESI-index

De DESI-index brengt voor elk van de lidstaten in de Europese Unie (EU) in kaart hoe gedigitaliseerd de samenleving is, aan de hand van vier componenten:

• Connectiviteit: de omvang en kwaliteit van internet- en telefonieverbindingen.
• Digitale vaardigheden in de samenleving: vaardigheden in internetgebruik en het aantal ICT-specialisten en afstudeerders.
• Gebruik van digitale technologieën door bedrijven: e-commercie en het gebruik van digitale technologieën zoals AI, de cloud en sociale media door bedrijven.
• Digitale publieke dienstverlening: beschikbaarheid van digitale publieke diensten zoals gemeten in de e-government benchmark, het aandeel gebruikers daarvan en open data.

Uit de resultaten blijkt dat de Nederlandse samenleving en de overheid een hoge mate van digitalisering kennen. Onderstaande grafiek laat zien dat Nederland tot de meest gedigitaliseerde EU-landen behoort.

Nederland scoort op elke DESI-component in de top 5 en stijgt, sinds de vorige meting, vrijwel op elke component. Vooral de connectiviteit en de digitale vaardigheden liggen in Nederland hoog, met een tweede positie in Europa. Het gaat dan om basisvaardigheden zoals het vinden van informatie op internet, e-mailen en deelnemen aan sociale netwerken, installeren van software of apps, internetbankieren en het gebruik van bijvoorbeeld Word en Excel. Die hoge score op digitale basisvaardigheden betekent niet dat er geen aandachtspunten zijn, zoals we ook laten zien in onze factsheet hierover. Eerder constateerden we ook al dat er een groep is van 2,5 miljoen Nederlanders die moeite heeft om met de overheid te communiceren.

De E-Government Development Index (EGDI)

De EGDI van de VN brengt de digitale toegankelijkheid van overheidsdiensten en –informatie van alle 193 VN-lidstaten in kaart. Hij bestaat uit 3 componenten (VN, 2022):

• Telecommunication Infrastructure Index (TII): meet de toegang van inwoners tot internet en telefonie.
• Human Capital Index (HCI): meet het opleidingsniveau van de bevolking, vanuit de aanname dat een langere tijd in formeel onderwijs leidt tot betere digitale vaardigheden.
• Online Service Index (OSI): meet in hoeverre digitale overheidsdiensten en -informatie beschikbaar zijn, aansluiten bij de behoeftes van gebruikers en voor hen toegankelijk zijn en welke middelen voor e-participatie er zijn.

In de onderstaande figuur is te zien dat Nederland een negende plaats inneemt op de EGDI 2022. Denemarken staat op nummer een, gevolgd door Finland en Zuid-Korea. De onderlinge verschillen tussen de top-15 landen zijn klein. Nederland doet het vrij goed op de TII (5), maar blijft wat achter op de HCI (10) en de OSI (11).

De uitkomsten van de EGDI geven hetzelfde beeld van Nederland als de DESI-index: een sterk gedigitaliseerde samenleving. Met de OSI gaat de EGDI al een stap verder dan de DESI-index en komt ook de toegankelijkheid en gebruikersgerichtheid van de digitale publieke dienstverlening in beeld. Zo onderzoeken ze of websites beschikbaar zijn in meerdere talen – en of er ook online informatie en diensten zijn specifiek gericht op de behoeften van bijvoorbeeld vrouwen, immigranten of gehandicapten. Ook weegt de OSI de beschikbare middelen mee voor e-participatie, die we later apart behandelen. Nederland valt hier net buiten de top 10. In de volgende paragraaf kijken we naar twee ranglijsten die de verschillende aspecten van een digitale overheid gedetailleerder in kaart brengen.

De E-participatie index van de VN en de Digital Government Index van de OESO brengen niet alleen in kaart of overheidsdiensten digitaal beschikbaar zijn, maar kijken ook naar gebruikersgerichtheid. Daarbij gaat het in deze ranglijsten niet alleen om digitale dienstverlening, maar ook om het gebruik van de mogelijkheden die digitalisering biedt om het beleidsvormingsproces te verbeteren.

Gebruikersgerichtheid zoals gemeten in deze indexen kent verschillende onderdelen. Ten eerste kijken de ranglijsten naar de gebruikersgerichtheid van de diensten en digitale platformen zelf: zijn deze toegankelijk en gebruikersvriendelijk ingericht? Ten tweede kijken de ranglijsten naar de gebruikersgerichtheid tijdens de ontwikkeling van de diensten en platformen. Onderdelen die hierbij aan bod komen, zijn het gebruik van feedback voor verbetering van de dienst, transparantie over het dienstverleningsproces en transparantie over de gebruikte data en algoritmen.

E-participatie index geeft nog onvolledig beeld, Nederland wel in top 5

De E-participatie index (EPI) van de VN moet in de toekomst de digitale burgerbetrokkenheid bij beleidsvorming van VN-lidstaten in beeld brengen en bestaat uit drie componenten:

• e-informatie: informatievoorziening over overheidsbeleid
• e-consultatie: feedback ontvangen van burgers bij ontwerpen overheidsbeleid
• e-besluitvorming: samen met burgers beleid ontwerpen

De EPI richt zich op de vraag welke diensten overheden digitaal aanbieden – en kijkt niet naar de behoefte hieraan in of de impact daarvan op de samenleving. Feitelijke burgerparticipatie in e-consultatie en e-besluitvorming bij beleidsvorming wordt nu echter nog niet gemeten. De EPI is een onderdeel van de EGDI. Alle 193 lidstaten van de VN nemen deel. In de onderstaande figuur is te zien dat Nederland een plaats in de top-5 heeft. Japan behaalde de hoogste score.

Digital Government Index

Anders dan de eerder in deze factsheet behandelde ranglijsten, kijkt de Digital Government Index (DGI) van de OESO naar het digitaliseringsbeleid van de overheid. Deze index meet niet alleen de digitalisering van publieke dienstverlening, maar ook de mate van digitalisering van alle overheidsprocessen. Dat betekent dat bijvoorbeeld ook gekeken wordt naar de vraag of digitale middelen worden ingezet om de betrokkenheid van stakeholders bij beleidsvorming te vergroten of om verantwoording af te leggen over gevoerd beleid. De DGI meet dit door te kijken of de overheid een strategie, beleid, richtlijnen en standaarden heeft ontwikkeld om digitale middelen verantwoord in te zetten.

De index bestaat uit zes samengestelde dimensies, waarvan vier kunnen worden gezien als bouwstenen voor een digitale overheid en twee als indicatoren van de effectiviteit waarmee de overheid deze bouwstenen inzet om gebruikersgericht beleid en diensten te ontwikkelen. Onderstaande tabel laat zien welke dimensies dit zijn en wat ze meten. De DGI kijkt daarbij naar de nationale en/of federale overheidsinstellingen van 33 landen, waarvan de meeste lid zijn van de OESO. Het digitaliseringsbeleid bij provincies en gemeenten wordt hierbij niet gemeten.

Digitaliseringsbeleid Nederlandse overheid onder OESO-gemiddelde

De scores op de DGI laten zien dat er nog veel winst te behalen valt bij het realiseren van een digitale overheid. De gemiddelde score van de OESO-landen op deze index is 0,51 en de hoogst behaalde score is 0,74 (Zuid-Korea).

Met een samengestelde score van 0,45 neemt Nederland op de DGI een 21e plek in op de ranglijst van 33 deelnemende landen. Daarmee is het Nederlandse overheidsbeleid op het gebied van digitalisering minder ver ontwikkeld dan gemiddeld in de OESO-landen (0,50). Dit is zichtbaar in onderstaande figuur. Zuid-Korea scoort het beste op deze index. Ook het Verenigd Koninkrijk en Denemarken hebben volgens deze index hun beleid voor een digitale overheid verder ontwikkeld dan Nederland.

Op bouwstenen voor digitale overheid scoort Nederland min of meer gelijk aan het OESO-gemiddelde, zoals te zien (zie figuur 6). Overigens ligt dit OESO-gemiddelde op 0,37 – wat laat zien dat er in veel deelnemende landen nog wat valt te winnen.

Nederland staat op het totaal van deze vier dimensies 16e. Alleen op de dimensie ‘standaard digitale toegankelijkheid’ scoort Nederland een boven het OESO-gemiddelde, met een 9e plaats. Op de andere dimensies scoort Nederland veel lager, met een 17e (overheid als platform), 18e (datagedrevenheid publieke sector) en 19e (standaard open overheidssystemen) plaats. De score is het laagst op de dimensie datagedreven publieke sector (zie tabel 3). Beleid, standaarden en richtlijnen voor een ethisch verantwoorde dataverzameling en –gebruik verdienen dus meer aandacht.

Dat de DGI-totaalscore van Nederland verder achter ligt op het OESO-gemiddelde heeft vooral te maken met de gebruikersgerichtheid van digitale publieke dienstverlening en beleidsvorming zoals gemeten in de index. Op de dimensies die de gebruikersgerichtheid in kaart brengen scoort Nederland ruim onder het OESO-gemiddelde, met op het totaal van de twee dimensies een 26e plaats (zie figuur 7). Met name op de proactiviteit scoort Nederland (plek 29) laag. Met een score van 0,18 zit Nederland ver onder het OESO-gemiddelde van 0,42 (zie tabel 3). Dat betekent dat de overheid nog maar weinig communiceert over de mogelijkheden voor publieke betrokkenheid bij de ontwikkeling van een digitale overheid. Ook de feitelijke betrokkenheid van stakeholders bij de ontwikkeling van digitale publieke dienstverlening ligt laag: op gebruikersgedrevenheid neemt Nederland de 21e plaats in (0,36), onder het OESO-gemiddelde (0,47) (zie tabel 3). Deze dimensie kijkt ook naar de inclusiviteit van digitale platformen. Door (digitale) inspraakruimte te organiseren voor de afnemers van (digitaal) publieke dienstverlening, kunnen overheidsinstellingen de aansluiting bij de gebruiker bevorderen.  Overheidsinstanties in bijvoorbeeld Verenigd Koninkrijk, Japan en Zuid-Korea maken hier meer gebruik van. Waar de hoge score op de e-participatie index van de VN impliceert dat in Nederland veel overheidsdiensten digitaal beschikbaar zijn, laten deze relatief lage DGI-scores zien dat de overheid daarbij minder aandacht heeft voor de gebruikersgerichtheid hiervan.

Internationale metingen brengen de voorwaarden voor een digitale overheid in kaart, maar zeggen weinig over de uitvoering

Wat vertellen deze ranglijsten ons over de digitalisering van de Nederlandse overheid? Voor de meeste ranglijsten geldt dat zij vooral de basisvoorwaarden voor digitale publieke dienstverlening in kaart brengen. Wordt publieke dienstverlening digitaal aangeboden? Hebben burgers voldoende vaardigheden en middelen om hier gebruik van te maken?

Nederland heeft de ambitie om digitale koploper te worden in Europa en heeft een goede basis voor het bouwen van een digitale overheid. De ranglijsten laten zien dat de voorwaarden voor een digitale overheid en dienstverlening aanwezig zijn. Nederland behoort tot de top 5 meest gedigitaliseerde Europese landen. Veel burgers en bedrijven hebben zowel de vaardigheden als de middelen om hun zaken digitaal te regelen. Rapporten zoals de Staat van de Uitvoering 2022 laten echter zien dat er een structurele groep laaggeletterden is die niet goed mee kan. Zoals de auteurs van dat rapport ook opmerken, is deze groep niet zichtbaar in de gemiddelde scores waar de internationale ranglijsten zich op baseren.

Wat de ranglijsten ook niet in kaart brengen is hoe de uitvoering van die digitale dienstverlening in de praktijk uitpakt – en of de diensten daarmee adequaat ingericht zijn. Dat terwijl dit een belangrijk pijnpunt is in Nederland, zoals we aan het begin van de factsheet al omschreven.

De enige index die de vraag stelt of er op verschillende aspecten van digitalisering beleid en standaarden zijn geformuleerd, is de Digital Government Index van de OESO. Dat doet de ranglijst niet alleen voor de publieke dienstverlening, maar ook voor andere aspecten van een digitale overheid, zoals e-participatie. Uit deze index blijkt dat er nog een aantal belangrijke ontwikkelpunten zijn in de inzet van digitale middelen voor het aanbieden van overheidsdiensten en het formuleren van beleid. Het digitaliseringsbeleid van de Nederlandse overheid scoort met 0,45 onder het OESO-gemiddelde, dat met 0,5 ook nog ver van de maximaal haalbare score (1) ligt.

De gebruikersgerichtheid van de digitale overheid kan beter

De ontwikkelpunten die uit deze index blijken, zitten voornamelijk in het ontwerpen van gebruikersgerichte digitale overheidsdiensten- en omgevingen. De relatief lage scores van Nederland op de dimensies die de gebruikersgerichtheid van de digitale overheid in kaart brengen, impliceren dat gebruikers en data over deze gebruikers in Nederland relatief weinig betrokken worden bij de ontwikkeling van digitale overheidsdiensten en dat er weinig wordt gedaan om de publieke betrokkenheid bij de ontwikkeling en inzet van digitale publieke dienstverlening en beleidsontwikkeling via digitale platformen te vergroten.

Digitale overheidsdiensten die onvoldoende gebruikersgericht zijn, sluiten hierdoor mogelijk minder goed aan op de behoeften en wensen van burgers en bedrijven. In de Nederlandse Digitaliseringsstrategie (Rijksoverheid, 2021) heeft de overheid de ambitie uitgesproken zich in te zetten om vaker de samenwerking met de samenleving op te zoeken bij het realiseren van een digitale overheid.

In de onderzoeken Online meebeslissen (2018) en Voor het voetlicht (2022b) benadrukt het Rathenau Instituut de relevantie van digitale inspraak bij beleidsvorming en geeft aanbevelingen voor het inrichten hiervan.

Transparantie en veiligheid zijn in de indexen nog onderbelicht

Naast de uitvoering, komen nog twee andere belangrijke aandachtspunten bij overheidsdigitalisering minder goed naar voren in de ranglijsten. Ten eerste heeft het Nederlandse beleid voor een digitale overheid, onder andere als gevolg van de toeslagenaffaire, aandacht voor het verbeteren van de kwaliteit van de basisregistraties persoonsgegevens. Ook het vergroten van de transparantie van de overheid is een speerpunt (Ministerie van BZK, 2022; Rijksoverheid, 2021; Rijksoverheid, 2020). Hoewel de DGI laat zien dat er nog aandacht nodig is voor een ethisch verantwoorde verzameling en gebruik van overheidsdata, wordt er niet naar kwaliteit en transparantie gekeken.

Ten tweede is er in de indexen weinig aandacht voor de veiligheid en kwetsbaarheid van de samenleving wanneer digitalisering hierin toeneemt. Nederland ambieert om, naast het intensiveren van digitalisering tussen overheid en samenleving, middels digitalisering de samenwerkingen binnen overheidsorganisaties te stimuleren. In de publicatie Cyberweerbaar met nieuwe technologie (2020b) belicht het Rathenau Instituut welke risico’s gepaard gaan met het intensiveren van digitalisering in de samenleving en binnen overheidsorganisaties. De inzichten uit dit rapport kunnen bijdragen aan het vergroten van de digitale veiligheid en weerbaarheid van de samenleving.

Ranglijsten meten voorwaarden

Deze factsheet laat zien dat het bij het gebruik van deze ranglijsten in het debat van groot belang is steeds scherp te houden wat zij meten – en te beseffen dat het daarbij vooral gaat om de voorwaarden voor een succesvolle digitale overheid – en niet de consequenties daarvan.

Methodologische kanttekening 

Voordat we de factsheet afsluiten, is het belangrijk om enkele methodologische kanttekeningen te maken bij het gebruik van deze ranglijsten. Ranglijsten geven een globaal beeld van de positie van landen, gebaseerd op gemiddelden van gemiddelden. Dusdanige gemiddelden kunnen, naast de keuze van indicatoren die we hebben omschreven, ook beïnvloed worden door veranderingen in de methode. Daar komt bij dat gemiddelde scores niet laten zien op welke plekken het misgaat en wat daaraan gedaan wordt. Die omissie wordt versterkt doordat de metingen zich sterk richten op voorwaarden voor digitale dienstverlening – terwijl juist op complexe dossiers en in de uitvoering digitale middelen regelmatig tekortschieten.

Omdat het om samengestelde scores gaat, is het belangrijk dat ranglijsten transparant zijn over hun methode en de manier waarop de resultaten gebruikt kunnen worden. Dat is bij alle hier besproken ranglijsten het geval. Zelfs met die transparantie is het moeilijk om goed te doorgronden wat een ranglijst, of onderdeel daarvan, precies meet. Ook zijn de resultaten niet altijd na te rekenen: vaak zijn alleen samengestelde scores van de ranglijsten of onderdelen daarvan beschikbaar. Door de transparantie over de methode zien we daarnaast dat er regelmatig sprake is van zelfrapportages: vertegenwoordigers van overheden beantwoorden vragen over de beschikbaarheid van digitale middelen.