calendar tag arrow download print
artikel
30 november 2017

Hoe beschermen gemeenten publieke waarden in de slimme stad?

Big data Slimme stad Gemeenten
Steden worden ‘slim’ met data en technologie. Het Rathenau Instituut onderzocht wat Nederlandse gemeenten doen op dit gebied en hoe dit burgers raakt. Deel 3 uit een reeks van 3 artikelen.

Slimme steden hebben mooie doelen zoals innovatie en participatie. Maar digitalisering van de stad kan waarden als privacy, veiligheid, rechtvaardigheid en autonomie onder druk zetten. In het derde artikel over ons onderzoek naar de slimme stad: wat doen gemeenten om belangen van inwoners in de digitale tijd te beschermen?

Dit artikel is onderdeel van een reeks van drie:

  1. Steden gedreven door data
  2. Zetten slimme steden publieke belangen onder druk? 
  3. Hoe beschermen gemeenten publieke waarden in de slimme stad?

In interviews, bijeenkomsten en beleidsdocumenten zijn we op zoek gegaan naar concrete strategieën van Eindhoven, Den Haag, Utrecht, Rotterdam en Amsterdam (de G5-gemeenten). Ze beschermen publieke waarden in de slimme stad op drie manieren:

  1. door democratisch debat en politieke besluitvorming
  2. met beleidsinstrumenten
  3. met technologische en organisatorische instrumenten.

Hieronder beschrijven we praktijkvoorbeelden van elke strategie in de vijf gemeenten.

Niet een taak voor de gemeente alleen

De gemeente is niet de enige partij verantwoordelijk voor het beschermen van privacy, veiligheid, autonomie of rechtvaardigheid. Dit is bij uitstek een kwestie van multi-level governance. Er zijn verschillende overheden bij betrokken, van lokaal tot internationaal niveau. Plus particuliere partijen zoals bedrijven, maatschappelijke organisaties, wetenschappers en stedelingen. In dit verkennend onderzoek hebben we ons geconcentreerd op de instrumenten die er voor gemeenten beschikbaar zijn. Onder meer via analyse van gemeentelijke beleidsdocumenten en interviews met gemeentelijke professionals die verantwoordelijk zijn voor slimmestadprojecten. 

1. ​Democratisch debat en politieke besluitvorming

Gemeenten maken korte- en langetermijnplannen voor de stad op democratische wijze. Dat betekent dat plannen overlegd worden met de gemeenteraad en vaak ook direct met inwoners en andere betrokken partijen. In dat overleg licht de politiek verantwoordelijke plannen toe: de wethouder legt verantwoording af en de gemeenteraad controleert.

Slimmestadprojecten zijn een manier om langetermijnplannen te realiseren. Betrokken wethouders zijn politiek verantwoordelijk voor de doelstellingen van deze projecten, en strategieën om met bijbehorende maatschappelijke en ethische vraagstukken om te gaan. Raadsleden stellen soms kritische vragen over de slimmestadprojecten. Zoals gemeenteraadslid Fatima Faïd van de Haagse Stadspartij over een project voor fraudeopsporing in Den Haag. Ze bekritiseerde de rechtvaardigheid van de variabele ‘op vakantie gaan naar hetzelfde land’ als risicofactor in de analyses. Dit zou volgens haar meer valse positieven kunnen opleveren voor mensen met een migratieachtergrond, aangezien zij regelmatig familie in hun land van herkomst bezoeken. Verder was het voor raadsleden niet duidelijk welke variabelen nog meer in de analyses worden meegenomen, wie die bepaalt en op basis waarvan. Ten slotte betwijfelde Faïd of de datagedreven maatregelen in verhouding staan tot de op te sporen fraude. In het verweer beargumenteerde het college van burgemeester en wethouders (B&W) dat “de variabelen ambtelijk geselecteerd worden op basis van succesvol aangetoonde fraudezaken” en dat de data-analyses de efficiëntie van de fraudeopsporing ten goede komen. Maar dit debat lijkt een uitzondering te zijn: de diverse gemeenteraden debatteren vooral over meerjarenplannen, concrete projecten ontsnappen vaak aan de aandacht. Slimmestadprojecten zijn vooral een ambtelijke aangelegenheid.

Ook het grote publiek weet er weinig van. De gemeenten doen wel pogingen een breder debat op gang te krijgen. In alle vijf steden zijn er vormen van samenwerking – hoewel op bescheiden schaal – met maatschappelijke organisaties en individuele onderzoekers die het maatschappelijk debat rond slimme steden actief stimuleren.

2. Beleidsinstrumenten

Om publieke belangen in stedelijke projecten te beschermen, kan je met beleidsinstrumenten de juiste voorwaarden scheppen voor de verzameling, analyse en toepassing van data en slimme technologie. Dit kunnen gemeenten doen via regelgeving, financieel beleid, en communicatie en participatie met stedelingen.

Regelgeving

Gemeenten kunnen zelf verordeningen, beleidsregels en richtlijnen opstellen. Slimmestadprojecten hebben ook met nationale of Europese regelgeving te maken. De professionals vinden één Europese verordening vooral relevant voor hun projecten: de Algemene Verordening Gegevensbescherming van de Europese Unie, oftewel General Data Protection Regulation (GDPR). De maatregel biedt een wettelijk kader en concrete instrumenten om met gegevensbescherming om te gaan. Hoewel hij pas op 25 mei 2018 in werking treedt, vormt het blijkbaar nu al het belangrijkste referentiekader. Zo zijn een aantal technische en organisatorische maatregelen die slimmestadprofessionals nemen al geïnspireerd door de GDPR ( zie ook punt 3).

Bovenop de geldende regelgeving ontwikkelen sommige gemeenten aanvullende regels voor het gebruik van data of slimme technologie.

  • In Eindhoven stemden de burgemeester en wethouders in september 2015 in met acht beleidsprincipes over de openbaarheid en toegankelijkheid van data die in de openbare ruimte wordt verzameld, gemeten of gegenereerd. Vanuit dit principe weigerde de gemeente TomTom te betalen voor in de publieke ruimte verzamelde data. En ze vindt dat anderen dat ook niet zouden hoeven doen. Wethouder Depla stelt dat iedereen geld moet kunnen verdienen met diensten en producten op basis van data verzameld met sensoren in de openbare ruimte, zolang ze de privacy van de burgers respecteren.
  • De wethouders van Eindhoven en Amsterdam schreven in februari 2017 gezamenlijk een brief, waarin zij 'opendataprincipes' formuleren [1]. Zij willen hiermee de toegankelijkheid, interoperabiliteit en transparantie van data verzekeren, net als de privacy van mensen in de stad. Ook zouden de beleidsprincipes de publiek-private machtsverhoudingen in slimmestadprojecten meer in balans moeten brengen. Het principe ‘data is open en gedeeld tenzij…’ maakt het publiek namelijk eigenaar  van de data.

Financiële instrumenten

De vijf steden reserveren geld om experimentele slimmestadsprojecten te stimuleren, ten behoeve van efficiëntere en effectievere dienstverlening, innovatie of participatie. Ook werven de gemeenten fondsen via (Europese) onderzoeksprojecten. Via samenwerking of aanbestedingen gaan ze met bedrijven en kennisorganisaties aan de slag om de slimmestadprojecten uit te voeren. Aan het financieren van een project kan de gemeente voorwaarden verbinden. Zo verwachten de gemeente Eindhoven en Amsterdam van partijen dat ze zullen handelen volgens de opgestelde opendataprincipes. De data die onder andere Philips via nieuwe slimme straatverlichting verzameld, is dan ook vrij toegankelijk voor de gemeente Eindhoven.

Communicatie en participatie met inwoners

De slimmestadprofessionals hebben met beleidsmaatregelen voor communicatie als doel stedelingen te informeren over wat er speelt in de gemeentelijke projecten. Ze vinden uitleg geven over de projecten bijvoorbeeld belangrijk voor transparantie en controle. Dit is uitleg over de technologie, data en algoritmes waarmee de projecten werken, én de achterliggende doelstellingen. Een aantal van de slimmestadprofessionals geeft aan nog aan het begin hiervan te staan. De maatschappelijke organisaties bevestigen dit: ze zijn kritisch over de transparantie en controleerbaarheid van projecten. Volgens hen gebruiken gemeenten vaak  verhullend taalgebruik. Waarom spreekt een gemeente over een ‘knalsensor’ en niet over een digitale microfoon die geluiden zoals vuurwerk registreert? (interview SETUP Utrecht). Hierdoor is het voor stedelingen moeilijk om een goed beeld te vormen van de werking en impact van een dergelijk instrument.

Een andere strategie van de gemeenten is om de doelgroep actief te betrekken bij slimmestadprojecten via ‘participatief ontwerpen’. Toekomstige gebruikers dragen dan zelf bij aan het ontwerp, vaak in samenwerking met maatschappelijke organisaties. Een voorbeeld hiervan is het Gezond Langer Thuis-project van de gemeente Den Haag. Ze onderzoeken welke technologieën senioren helpen om zelfstandig te blijven wonen. Een panel van senioren is betrokken bij het ontwerpproces. Zij proberen de technologie uit en bespreken specifieke behoeften en zorgen met het projectteam. Op basis van deze gesprekken maakte het team de uiteindelijke inrichting. 

Ook maatschappelijke organisaties ondernemen acties op het gebied van communicatie en participatie. Zo organiseren ze bijeenkomsten, soms – deels – gesponsord door de gemeente. Of ze ondernemen ludieke acties om het publiek bewust te maken van ontwikkelingen met slimme technologie en data in de stad. Twee voorbeelden:

  • Een data-wandeling in Rotterdam. Deelnemende wandelaars worden uitgedaagd in de openbare ruimte punten te herkennen die gegevens verzamelen of toepassen. Vervolgens praten de wandelaars over de  doelen van die datapunten en de partijen erachter.
  • Bij SETUP Utrecht ontwikkelde een kunstenaar een ‘discriminerende’ koffiemachine. Deze serveert goede of slechte koffie op basis van een analyse van de postcode van de gebruiker. Hiermee illustreerde hij profilering (en mogelijke discriminatie) op basis van data-analyse en maakte het bespreekbaar.

3. Waarborgen via organisatie en technologie

Om publieke belangen te beschermen kunnen gemeenten ook aanpassingen doen in hun organisatie of de technologie. Het gaat om specifiek personeel aannemen, processen anders inrichten of technologie op maat maken.

Organisatie

De gemeenten nemen maatregelen in de organisatie door bijzonder personeel aan te nemen. Ze noemen in de interviews:

  • Functionarissen voor gegevensbescherming. Zij controleren de veiligheid van datasystemen en bescherming van privacy. Deze maatregel anticipeert op voorschriften van de Europese GDPR, waarin staat dat de functionarissen onafhankelijk moeten zijn.
  • Data scientists, onder meer verantwoordelijk voor de kwaliteit van databestanden en data-analyses.
  • Medewerkers voor cyberveiligheid. De gemeente Rotterdam heeft onlangs meer mensen in deze functie aangenomen.
  • Kwalitatieve onderzoekers. Eindhoven stelde een kwalitatief onderzoeker aan om met inwoners in specifieke wijken te praten. De opgehaalde kwalitatieve gegevens worden gecombineerd met de kwantitatieve data om een completer beeld te vormen van de situatie.

Daarnaast richten gemeenten processen anders in. Diverse G5-gemeenten proberen beperkingen van dataficering te beperken door, naast kwantitatieve data, ook gebruik te maken van andere vormen van kennis. De gemeente Utrecht organiseert bijvoorbeeld kenniskringen, waarin professionals de data-analyses vanuit hun (praktijk)expertise interpreteren.

Alle gemeenten gaan in hun projecten uit van ‘leren door te doen’. De overduidelijke meerderheid van de projecten die we in ons onderzoek tegenkwamen zijn ontworpen als experimenten. Het zijn kleinschalige projecten waarin nieuwe data-analyses of technologie worden uitgeprobeerd. Vooraf verricht de gemeenten een analyse van risico’s en kansen, tussentijds vindt er ook monitoring en evaluatie plaats. Hiervoor zijn diverse instrumenten in gebruik, zoals de maatschappelijke kosten-baten-analyse die de gemeente Den Haag toepast. Daarnaast is er de Data Protection Impact Assessment (DPIA) waarmee vooraf de privacyrisico’s van data-verzameling, -analyse en toepassing in kaart worden gebracht en maatregelen kunnen worden ontworpen om de risico’s te verkleinen. De Europese GDPR verplicht straks de toepassing van het DPIA-instrument. Ten slotte gebruik de gemeente Utrecht de Ethische data-assistent, dit instrument helpt bij het maken van bredere evaluaties van de maatschappelijke en ethische impact. De ethische data-assistent staat niet alleen stil bij  privacy, maar ook bij kwesties als autonomie, vertrouwen en verantwoordelijkheid.

Technologie

Aanpassingen aan technologie zijn een andere manier om meer aandacht te besteden aan publieke waarden. Twee voorbeelden:

  • Privacy by design. Het doel is IT-systemen op een privacy-vriendelijke manier te ontwerpen. Daarbij hanteren gemeenten het principe van dataminimalisatie: de technologie haalt alleen de gegevens op die absoluut noodzakelijk zijn voor de specifieke doelstellingen. De gemeente Utrecht legde dat ook vast in zijn privacyverordening en past het toe in het eerder besproken project met fietsenstallingen. De camera’s in de stalling tellen alleen lege plekken voor directe berekeningen waarvan zij de uitkomsten doorgeven aan de digitale bewegwijzeringsborden en de app. Ze slaan de beelden niet op (interview SETUP).

Workflow management software. Deze software helpt alle keuzes en beperkingen te documenteren van de dataverzameling, analyse en toepassing. Dit vergroot de transparantie en verantwoording over hoe de gemeente omgaat met data.

Alles afgedekt?

Ons verkennend onderzoek leidde tot het volgende overzicht van strategieën bij de G5-gemeenten:

Overzicht van de genoemde strategieën in de G5-gemeenten voor het borgen van publieke belangen.
Overzicht van de genoemde strategieën in de G5-gemeenten voor het borgen van publieke belangen.

Hoe werken deze garanties en maatregelen in de praktijk? Zijn de besproken strategieën voldoende? Of zitten er nog gaten in het bestuur van de digitale stad?

Om dit uit te zoeken, zijn we een onderzoek gestart in de gemeente Eindhoven. De gemeente geeft aan tegen juridische, bestuurlijke en ethische grenzen op te lopen in hun slimmestadprojecten. In ons onderzoek houden we een aantal van deze projecten tegen het licht. Zo willen we het publieke debat over de slimme stad blijven stimuleren, en specifiek over de wenselijkheid van datagedreven en slimme technologische systemen in Nederlandse steden.

Dit artikel is onderdeel van een reeks van drie:

  1. Steden gedreven door data
  2. Zetten slimme steden publieke belangen onder druk? 
  3. Hoe beschermen gemeenten publieke waarden in de slimme stad?

[1] De mate waarin de opendataprincipes terug te voeren zijn op bestaande regelgeving en waarin de principes onderscheidend zijn, is onderdeel van ons vervolgonderzoek.