Een oplossing op zoek naar draagvlak: opslag van CO2

De toekomst is iets dat hij kan modelleren en met cijfers laten spreken. Dat denkt Jean Detrez, de hoofdpersoon uit de roman De emoties (2020) van de Belgische schrijver Jean-Philippe Toussaint. In zijn professionele werk voor de Europese Commissie voelt Detrez zich heer en meester over wat er in het verschiet ligt. Tegelijkertijd merkt hij dat hij stap voor stap de greep verliest op zijn persoonlijke leven.

Detrez meent dat er een diepe kloof gaapt tussen de publieke en de private toekomst. Maar tijdens een retraite over de internationale strategie van de Europese Unie komt hij tot de ontdekking dat het idee dat we controle hebben over de publieke toekomst evenzeer een illusie is. Hoe coherent, rationeel en goed beargumenteerd ook zijn gespreksgenoten hun visies ontvouwen, hun toekomstvisioenen zijn uiteindelijk weinig meer dan slagen in de lucht.

Dat is misschien ook een waarschuwing voor de Europese Unie die met haar Green Deal de uitstoot van broeikasgassen in dertig jaar tot netto nul wil terugbrengen. De onzekerheden die een dergelijk doel omringen, probeert ze te temmen door verschillende scenario’s uit te stippelen die allemaal leiden naar het beloofde land van de CO2-neutrale economie. En al lopen die scenario’s uiteen, ze delen ook elementen die onbetwistbaar lijken. Zoals dat de productie van hernieuwbare energie scherp omhoog moet. En dat er een wereld is te winnen met energiebesparing en -efficiency.

In de categorie van schijnbaar onwankelbare waarheid zit ook de noodzaak van het opvangen en opslaan van kooldioxide onder de grond. Die optie maakt deel uit van haast alle scenario’s die niet alleen de Europese Commissie, maar ook het klimaatpanel van de Verenigde Naties en het Internationaal Energieagentschap opstellen.

Carbon capture and storage (CCS) wint aan momentum, maar de uitrol ervan zal moeten versnellen, wil de wereld zijn klimaatdoelen halen, oordeelt dat agentschap. CCS is een onderzoek- en ontwikkelingsprioriteit voor het bereiken van het klimaatdoel voor 2050 op een kosteneffectieve manier, stelt het Joint Research Centre, de wetenschapshub van de EU.

Ook in Nederland heerst die overtuiging. In het regeerakkoord staat dat 18 megaton van de totale reductie van 56 megaton die Nederland in 2030 gerealiseerd moet hebben op conto moet komen van CO2-opslag. Tijdens een debat op de Klimaatdag op 12 oktober waren de vertegenwoordigers van overheid, milieubeweging en industrie het er over eens dat CCS noodzakelijk was. Programmaleider Michele Prins van Natuur & Milieu zei dat het voor iedereen duidelijk is dat het niet de ideale oplossing is, maar wel een transitietechniek die nodig is voor sectoren als de staalindustrie die hun emissies op korte termijn niet op andere manieren snel kunnen terugdringen.

Maar CO2-opslag mag noodzakelijk zijn, de techniek is ook controversieel en is tot nu toe nog nauwelijks van de grond gekomen. Al in 1999 startte het kabinet-Kok II onderzoek naar de kosten van opslag op verschillende locaties. Het voorzag een reductie van 3,3 megaton bij enkele grote industriële bronnen in 2010. Tien jaar later staat de teller in Nederland nog op nul. Het relativeert, indachtig het inzicht van Detrez, alle pretentieuze pogingen de toekomst in precieze cijfers te vangen.

Aan de inzet van de overheid heeft het niet gelegen, wel aan de aard van haar inspanningen. Koks opvolger Balkenende ijverde bij een Europese top eind 2008 hard voor steun voor proefprojecten CO2-opslag. In het voorjaar van 2007 was de Nederlandse overheid een aanbestedingstraject voor een dergelijk project gestart. Shell meldde zich aan om CO2 van een olieraffinaderij op te slaan in een leeg gasveld onder Barendrecht.

Een MER-commissie gaf in 2009 haar zegen aan het project. Maar de lokale bevolking kwam in opstand. In november 2010 blies de regering het project af, met als hoofdargument het volledige gebrek aan lokaal draagvlak. Hetzelfde lot waren negen mogelijke locaties in het noorden van Nederland beschoren. Ook die gingen van tafel na felle lokale protesten.

Daar had het Rathenau Instituut overigens al in 2008 voor gewaarschuwd. In het rapport Schoon fossiel of vuilstort? maakte het de balans op van focusgroepen met burgers. Voor de meeste deelnemers was de relatie tussen het klimaatprobleem en CCS zoek. Ze twijfelden over de veiligheid ervan, maar meer nog over nut en noodzaak. Hun intuïtie was: dat we te veel broeikasgassen uitstoten, los je op door die uitstoot te verminderen, niet door ze onder de grond te stoppen, een techniek die extra energie kost en dus juist meer uitstoot oplevert. 

Helemaal niets zagen ze in het idee om buitenlandse CO2 onder de Nederlandse bodem op te slaan. ‘Nederland moet niet het CO2-vuilnisvat van de wereld worden’, was de stemming. ‘Het onderzoek laat zien dat er voedingsbodem is voor draagvlak, maar dat twijfel, wantrouwen en enkele open zenuwen bij burgers vragen om zorgvuldige, transparante besluitvorming’, concludeerde het rapport in 2008. ‘Zonder open debat bestaat het risico dat de samenleving CCS op oneigenlijke gronden afwijst.’

Dat debat kwam er te laat. Na het fiasco van Barendrecht nam het kabinet in 2011 het besluit CO2-opslag alleen nog op zee te beproeven. ‘Ik wil geen maatregelen treffen die onnodig onrust veroorzaken bij bewoners als er reële alternatieven aanwezig zijn’, schreef Maxime Verhagen, toenmalig minister van Economische Zaken.

Maar dat alternatief bleek ook niet een-twee-drie gerealiseerd. Nog in oktober 2017 trokken de initiatiefnemers ENGIE en Uniper de stekker uit het Rotterdam Opslag en Afvang Demonstratieproject (ROAD). Ondanks 150 miljoen euro rijkssubsidie vonden ze het financieel geen haalbare kaart.

Onlangs kreeg Porthos, een nieuw project van onder meer Gasunie, 102 miljoen euro Europese subsidie voor CO2-opslag op zee bij Hoek van Holland. De bedoeling is vanaf 2024 2,5 megaton per jaar op te slaan in een leeg gasveld op 23 kilometer voor de kust.

Wellicht komt de financiële haalbaarheid ditmaal wel in zicht. De prijs van CO2-uitstootrechten is de laatste jaren flink omhoog gegaan, wat de kloof tussen de kosten van uitstoot en opslag verkleint. Maar zonder subsidie zal het vooralsnog niet uitkunnen. De beste schatting van de prijs voor transport en opslag ligt op ongeveer 51 euro per ton. Om het gat te dichten, staat de staat klaar met de subsidieregeling SDE++. En ook banken zien klimaatoplossingen inmiddels als interessante investeringen.

Maar wie denkt dat ditmaal een maatschappelijk debat niet nodig is, rekent zich te snel rijk. Zeker, de opslag op zee verkleint de kans op een Not In My Backyard-reactie (NIMBY). Dat neemt niet weg dat het een controversiële, dure techniek met schaduwzijden blijft. Het principe ‘de vervuiler betaalt’ moet, vonden de deelnemers aan de Klimaatdag 2020, in het nieuwe regeerakkoord komen. Staatssubsidie voor CCS lijkt niet in dat plaatje te passen.

Dat is zeker niet het enige omstreden aspect ervan. Het Porthos-project is een samenwerkingsverband met de havens van Antwerpen en Gent. Mogelijk zal er in de toekomst ook CO2 uit België onder de Nederlandse zeebodem opgeslagen worden. Uit eerdere onderzoek van het Rathenau Instituut bleek dat de opslag van buitenlandse broeikasgassen op weinig applaus van burgers kan rekenen.  

Ook bestaat de vrees dat het uitrollen van CO2-opslag het uitfaseren van fossiele brandstoffen en de omslag naar schone productiemethoden vertraagt. Zoals de Raad voor de Leefomgeving constateert ‘blijft het risico aanwezig van verdere lock-in in het bestaande systeem, waardoor het realiseren van de transitie bemoeilijkt wordt.’

Bij opslag op land maken veel burgers zich zorgen over de veiligheid. Op zee speelt dat wellicht minder. Volgens de milieueffectrapportage is het risico op lekkages niet volledig uit te sluiten, maar zijn de gevaren daarvan beperkt. De wetenschappelijke consensus is dat CCS veilig is, maar wel met de kanttekening dat het gedrag van CO2 in de ondergrond op de heel lange termijn – en daarvoor is CCS bedoeld – onvoorspelbaar blijft.

De transitie naar een duurzame economie zal ingrijpende gevolgen hebben voor ieders bestaan. Daarom is het van het hoogste belang de burger mee te nemen in de zoektocht naar de routes die we het beste kunnen bewandelen. Met reden pleitte een groep opiniemakers onlangs voor een nationale burgerraad over het klimaat. Zeker de keuze voor een controversiële techniek als CO2-opslag vraagt om een open debat. Dat ziet ook de Duitse minister van energie en economie in. Hij wil een serie dialogen organiseren om beter zicht te krijgen op het maatschappelijke draagvlak voor deze technologie.

Draagvlak behelst evenwel meer dan dat burgers een als een voldongen feit gepresenteerde technologie accepteren. Het is de uitkomst van een proces van oordeelsvorming waarin burgers van meet af aan de kans dienen te krijgen hun gezichtspunten in te brengen.

Het vertrouwen van burgers in dat proces is essentieel voor het slagen ervan. Dat concludeerde het Rathenau Instituut in 2016 in Elf lessen voor een goede energiedialoog. De omslag naar een duurzame samenleving kan alleen vorm krijgen als burgers een eerlijke toegang hebben tot besluitvormingsprocessen over keuzes waarvan de baten en kosten vaak anders uitpakken voor verschillende groepen in de samenleving. De noodzakelijke omwenteling vraagt een actieve betrokkenheid van burgers. Met passieve acceptatie of onverschilligheid gaat het nooit lukken.

Via de subsidieregeling wil de overheid een flinke hoeveelheid geld investeren in CO2-opvang en -opslag. Burgers brengen als belastingbetalers dit geld samen op. Een gepercipieerde noodzaak volstaat daarom niet. Het protest van de gele hesjes heeft eens te meer laten zien hoe belangrijk het is dat de overheid bij de omslag naar een duurzame economie de burger meeneemt in de verkenning van de voor- en nadelen van verschillende opties en de bijbehorende kostenplaatjes. Als ze dat verzuimt, zal de noodzakelijke omwenteling stuklopen op maatschappelijke weerstand of wellicht nog erger: apathie. Terwijl de enorme uitdaging van de energietransitie juist vergt dat iedereen actief meedenkt en meedoet.

Dit artikel is geschreven op verzoek van het Rathenau Instituut door gastschrijver Tomas Vanheste, die regelmatig bericht over Europese ontwikkelingen. Vanheste (1968) studeerde wijsbegeerte van wetenschap, technologie en samenleving aan de Universiteit Twente, waar hij ook promoveerde. Hij was verbonden aan Vrij Nederland en De Correspondent en schrijft nu als zelfstandig journalist voor onder meer De Groene Amsterdammer.