Nu samen stappen maken

Radioactief afval moet veilig worden afgeschermd van mens en milieu totdat het niet meer gevaarlijk is. Afhankelijk van het type afval kan dit enkele uren tot honderdduizenden jaren duren. Nederland slaat zijn radioactief afval tijdelijk bovengronds op in Zeeland bij de Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval (COVRA). Rond het jaar 2100 wil de regering beslissen over een methode en een locatie voor een definitieve oplossing. Het kabinet gaat uit van een geologische berging die rond 2130 operationeel moet zijn. De besluitvorming hierover moet nog worden ingevuld.

Op verzoek van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat adviseert het Rathenau Instituut in dit rapport over het besluitvormingsproces en hoe de samenleving hierbij betrokken kan worden. Het Instituut stelt dat wachten met beslissen tot 2100 onverstandig en onwenselijk is, ook gezien de nucleaire ambities van het kabinet. Nederland loopt bijvoorbeeld het risico om kansen voor samen­werking met andere landen mis te lopen en onredelijke lasten door te schuiven naar toekomstige generaties. Om dit te voorkomen moet het kabinet nu beginnen met een stapsgewijze en participatieve aanpak. De aanbevelingen in dit advies zijn bedoeld om hierbij te helpen.

Het advies is gebaseerd op de resultaten van een vijfjarig onderzoeks- en dialoogprogramma. Als onderdeel van dit programma onderzocht het Rathenau Instituut hoe Nederland na de Tweede Wereldoorlog is omgegaan met zijn radio­actief afval, hoe andere Europese landen over de berging van hun afval beslissen, welke wetten en regelingen in Nederland gelden voor het beheer van radioactief afval en hoe het staat met de kennis die nodig is voor de besluitvorming. Ook organiseerde het instituut workshops met deskundigen en belanghebbenden, en focusgroepen met burgers over hoe Nederland de besluitvorming op een goede wijze kan inrichten.

De huidige situatie in Nederland

COVRA slaat Nederlands radioactief afval op voor een periode van ten minste honderd jaar. Rond 2130 wil de regering het afval dat dan nog radioactief is in een geologische berging plaatsen. Hierbij wordt het opgeborgen in stabiele aardlagen op enkele honderden meters diepte. Nederland heeft zout- en kleilagen die hier mogelijk geschikt voor zijn. Het is ook mogelijk om rond 2100 een andere beheer­optie te kiezen, mocht deze beschikbaar komen, of om langer door te gaan met bovengrondse opslag. De periode tot aan 2100 wil de regering onder meer gebruiken om te leren van ervaringen in andere landen, onderzoek te doen en vermogen op te bouwen om de eindberging te financieren. 

Voor het beheer van radioactief afval gelden vier beleidsuitgangspunten: 

• minimalisatie van het ontstaan van radioactief afval; 
• veilig beheer van radioactief afval; 
• geen onredelijke lasten op de schouders van toekomstige generaties; en
• kosten van het beheer voor rekening van de veroorzakers van het afval. 

Voor het langdurig beheer volgt de regering een duale strategie. Dit betekent dat ze een nationale route uitwerkt, maar de mogelijkheid niet uitsluit om samen te werken met andere EU-lidstaten. Daarnaast vindt ze betrokkenheid van de maatschappij bij de besluitvorming belangrijk. 

Tijd voor actie

De afgelopen decennia heeft Nederland beleid ontwikkeld, wetgeving opgesteld en onderzoek gedaan voor de besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval. Voordat Nederland een definitieve oplossing heeft, moeten er echter nog veel beslissingen worden genomen. Vier processen zijn hierbij met name belangrijk: het organiseren van (1) besluitvorming, (2) kennis, (3) participatie en (4) financiën. Het Rathenau Instituut concludeert dat er nu gehandeld moet worden om deze processen goed te laten bijdragen aan de besluitvorming. 

Het beleid om rond 2100 te beslissen over een definitieve beheermethode en locatie voor het langdurig beheer van radioactief afval leidt nu tot een gebrek aan urgentie en richting. Verschillende internationale organisaties, experts en betrok­kenen maken zich hier zorgen over omdat het kan leiden tot: het bezet raken van geschikte locaties, onvoldoende kennisontwikkeling, het mislopen van kansen voor multinationale samenwerking en het onnodig doorschuiven van lasten naar toekom­stige generaties. Daarnaast kunnen de nucleaire ambities van het huidige en het vorige kabinet zorgen voor een toename van de hoeveelheid afval waarvoor Nederland een oplossing zal moeten vinden. Het is daarom tijd voor meer actie in de besluitvorming. 

Om meer duidelijkheid te bieden over de besluitvorming, kondigde de staats­secretaris van Infrastructuur en Waterstaat eind 2022 aan een routekaart op te stellen voor een eindberging. Deze routekaart moet de stappen gaan beschrijven die nodig zijn om een eindberging te realiseren. Daarnaast heeft de staatssecretaris het Rathenau Instituut gevraagd om over de besluitvorming te adviseren.

Vier aanbevelingen voor stapsgewijze en participatieve besluitvorming

Het Rathenau Instituut doet in dit advies vier overkoepelende aanbevelingen voor een participatief, stapsgewijs besluitvormingsproces zodat de besluitvorming direct kan beginnen en de maatschappij kan meepraten wanneer de keuzes nog openstaan. Het doel van deze aanpak is om op een democratische en effectieve wijze tot een breed gedragen oplossing te komen voor het langdurig beheer van radioactief afval. De aanbevelingen zijn:

1. leg nu een participatieve, stapsgewijze aanpak vast; 
2. bepaal participatief welke beheeropties Nederland verder wil onderzoeken en ontwikkelen;
3. deel het besluitvormingsproces op in vijf fasen; en
4. organiseer per stap besluitvorming, publieksparticipatie, kennis en financiën.

Leg nu een participatieve, stapsgewijze aanpak vast

Het Rathenau Instituut adviseert het kabinet om een participatieve, stapsgewijze aanpak voor besluitvorming vast te leggen in het Nationale programma voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstoffen van 2025. Dit programma beschrijft hoe Nederland nu en in de toekomst voor veilig beheer wil zorgen. De fasering voor de besluitvorming in dit adviesrapport kan het kabinet hierin over­nemen. Daarmee schetst het op hoofdlijnen welke fasen doorlopen gaan worden, zonder deze in detail uit te tekenen. 

Deze aanpak is een andere benadering dan een einddoel vaststellen en van daaruit terug redeneren. Dat is wat de regering nu beoogt door alleen een routekaart voor eindberging uit te werken en vast te houden aan het tijdspad van 2100 en 2130. Een stapsgewijze en participatieve aanpak redeneert in plaats daarvan vooruit. Door het proces op te delen in kleine stappen, ontstaat er focus en wendbaarheid. Het proces kan sneller starten en wordt beter beheersbaar, waardoor het makke­lijker is om de voortgang erin te houden. Bovendien helpt deze aanpak om om te gaan met de onzekerheden die bij besluitvorming op de lange termijn horen.

Nu starten betekent niet dat er haast moet worden gemaakt, maar dat beslissingen over beheermethode(n) en tijdspad(en) voortvloeien uit de stappen die in samen­spraak met de maatschappij worden gezet. Zo voorkomt het kabinet dat er te snel wordt voorgesorteerd op oplossingen of keuzes die later ongeschikt blijken of onvoldoende maatschappelijk draagvlak hebben.

Bepaal participatief welke beheeropties Nederland verder wil verkennen

Het Rathenau Instituut adviseert om meerdere beheermethoden en de routes die daarbij horen te verkennen. Nu is het voornemen van de regering om alleen de route naar een geologische berging uit te werken. Het verkennen van meerdere routes is belangrijk om alternatieven achter de hand te hebben als blijkt dat geologische berging niet haalbaar of wenselijk is, of als er betere technieken beschikbaar komen om (een deel van) het afval te beheren. Daarnaast kan het met de huidige nucleaire ambities verstandiger blijken om hoogradioactief afval en laag- en middelradioactief afval met verschillende methoden te beheren, zoals geologische berging in combinatie met een oppervlakteberging.

Het verkennen van verschillende beheeropties maakt het ook mogelijk om de samenleving bij de besluitvorming te betrekken op het moment dat keuzes nog open staan. Dit is een aanbeveling van internationale organisaties. Het Rathenau Instituut adviseert het kabinet een beheerprogramma op te stellen met een aantal verder te onderzoeken en ontwikkelen beheermethoden en een bijbehorende prioritering van beheermethoden. Het kabinet coördineert en evalueert het beheerprogramma. Voor de evaluatiemomenten kan het gebruik maken van de herziening en de voortgangsrapportage van het Nationale programma en van belangrijke besluiten. Zo kan het tussentijds leren en routekaarten bijsturen, stopzetten of toevoegen.

Het Rathenau Instituut adviseert om in het beheerprogramma ook expliciet te maken welke multinationale opties Nederland wil verkennen, en om bij het uitwerken van de nationale routekaarten ook te kijken naar mogelijkheden voor multinationale samenwerking. Het kabinet kan in het Nationale programma van 2025 alvast aankondigen dat het een beheerprogramma zal opstellen. Daarnaast kan het hierin alvast enkele alternatieve beheeropties noemen die naast geologische eindberging in het programma kunnen worden opgenomen. Het is cruciaal om daarna in goed overleg met de samenleving de haalbaarheid en wenselijkheid van die opties te evalueren en het beheerprogramma uit te werken en vast te stellen.

Deel het besluitvormingsproces op in vijf fasen

Het Rathenau Instituut adviseert om de participatieve en stapsgewijze aanpak voor besluitvorming op te delen in vijf fasen.

1. Initiatiefase. Het doel van deze fase is het vaststellen van een beheerprogramma dat brede maatschappelijke en politieke steun heeft. Deze fase kan plaatsvinden nadat het Nationale programma van 2025 is vastgesteld en neemt naar schatting vijf tot tien jaar in beslag. Dit geeft tijd om beleid en wetgeving te actualiseren, verschillende beheermethoden te onderzoeken en beoordelen, routekaarten op te stellen en hierover een breed publiek te raadplegen. 
2. Ontwikkel- en locatiefase. In deze fase start de uitvoering van het beheer­programma. Bij een succesvolle uitvoering van een routekaart wordt in deze fase stap voor stap toegewerkt naar een locatie voor het realiseren van de gekozen beheermethode. Ervaringen in andere landen leren dat dit een maatschappelijk en politiek gevoelig proces is. Betrokkenheid van decentrale overheden en lokale gemeenschappen is daarom essentieel.
3. Bouw- en plaatsingsfase. Deze fase start na de goedkeuring van een vergunningsaanvraag voor het realiseren van de beheermethode op een bepaalde locatie. Deze fase staat in het teken van het bouwen van een beheerfaciliteit, en indien veilig bevonden, het plaatsen van het afval.
4. Sluitingsfase. In deze fase wordt een faciliteit indien nodig afgesloten. Voor deze fase is overeenstemming nodig over de periode van terugneem­baarheid, de wijze van afsluiten en het eventueel ontmantelen van de plaatsingsfaciliteit.
5. Post-sluitingsfase. In de fase na de sluiting van de beheerfaciliteit is er sprake van passief veilig beheer en zijn er geen inspanningen meer nodig om de veiligheid te handhaven. Wel kan ervoor worden gekozen om de omgeving van de faciliteit voor een bepaalde periode te blijven monitoren.

Deze vijf fasen lijken op de fasering die internationale organisaties aanbevelen voor het realiseren van een geologische berging. Een belangrijk verschil is dat het Rathenau Instituut adviseert om in de initiatiefase een beheerprogramma met meerdere beheermethoden vast te stellen. Elke optie krijgt zo zijn eigen besluit­vormings­proces en routekaart. Fasen 2 t/m 5 worden voor elke optie apart ingevuld met een eigen tijdlijn. Onderzoek naar geologische berging kan namelijk meer tijd kosten dan naar oppervlakteberging. Bovendien hoeft niet elke optie alle fasen door te lopen; ze kunnen worden stopgezet als dat niet wenselijk blijkt.

Organiseer per stap besluitvorming, kennis, participatie en financiën

Het Rathenau Instituut adviseert om aan het begin van elke fase te bepalen hoe besluitvorming, kennis, publieksparticipatie en financiën worden georganiseerd. Deze vier processen zijn belangrijk om te komen tot goed onderbouwde en legitieme besluiten. 

Voor de initiatiefase presenteert dit adviesrapport voor elk van de vier processen generieke aanbevelingen en actiepunten (zie hoofdstuk 3 en voor een overzicht bijlage 1 en 2). De actiepunten gaan over de start en de uitvoering van de initiatiefase. Hieronder volgt daarvan een samenvatting.

Start van de initiatiefase
Aan het begin van de initiatiefase moet het kabinet bepalen hoe de vier genoemde processen binnen die fase georganiseerd gaan worden. Dit betekent duidelijkheid scheppen waarover de besluitvorming in die fase gaat, waarover wie, wanneer en met welk doel mag participeren, welke kennis op verschillende momenten nodig is en welke middelen hiervoor nodig zijn. Daarnaast moet het kabinet bepalen hoe dit georganiseerd zal worden en wie daarbij welke taken en verantwoordelijkheden heeft.

Het is belangrijk dat experts en belanghebbenden vroegtijdig over de keuzes van het kabinet kunnen meepraten. Dat kan zich hierbij laten ondersteunen door een deskundige externe partij die politiek onafhankelijk is en los staat van de bedrijven en instellingen die radioactief afval produceren. Het is belangrijk de aanpak vast te leggen in beleid en eventueel wetgeving, omdat dit kan bijdragen aan commitment bij het kabinet en het parlement, en de legitimiteit van de besluitvorming kan versterken.

De organisatie van de initiatiefase is de primaire verantwoordelijkheid van het kabinet. Hierbij komt veel werk kijken, niet alleen voor het organiseren van de besluitvorming, maar ook voor het organiseren van participatie, kennis en financiën. Het Rathenau Instituut adviseert het kabinet daarom om de nu beperkte capaciteit en expertise bij het beleidsverantwoordelijke ministerie uit te breiden.

De aanpak dient afspraken over het volgende te bevatten.

• Besluitvorming organiseren. De aanpak voor besluitvorming moet duidelijk maken welke stappen er genomen worden in de initiatiefase, welke uitgangspunten gelden voor de besluitvorming en wie verantwoordelijk is voor de uitvoering. De regering kan specifieke taken die nodig zijn om te komen tot die aanpak uitbesteden aan een onafhankelijke organisatie. 
• Publieksparticipatie organiseren. De aanpak voor publieksparticipatie moet duidelijk maken hoe de participatie-activiteiten en processen aansluiten op elkaar en op de stappen in de initiatiefase. Ook moet duidelijk zijn wie de aanpak voor participatie coördineert en uitvoert. Voor het uitvoeren van participatie kan een aparte onafhankelijke organisatie worden ingeschakeld met de juiste expertise. Ook moet de aanpak duidelijk maken hoe publieksparticipatie wordt geëvalueerd. 
• Kennis organiseren. De aanpak voor kennis bestaat uit een kennisagenda die aansluit op de behoeftes in de initiatiefase en afspraken over wie de uitvoering van de agenda doet. Het Rathenau Instituut adviseert om voor het opstellen van een kennisagenda een onafhankelijke partij in te schakelen met de benodigde expertise. De kennisagenda moet onderzoek sturen en bijdragen aan een betere informatievoorziening, aansluiten op nationale en internationale initiatieven en diversiteit in kennis en kennisaanbieders stimuleren. 
• Financiën organiseren. Het organiseren van al deze processen kost geld. De aanpak voor financiën moet daarom een transparante kosteninschatting bevatten voor de initiatiefase en duidelijk maken wie wat betaalt en hoe toezicht geregeld wordt. 

Uitvoering van de initiatiefase
De initiatiefase moet leiden tot een beheerprogramma. Dit gebeurt door op participatieve wijze te bepalen welke beheermethoden Nederland verder wil verkennen via verschillende routekaarten. Het Rathenau Instituut adviseert om hiervoor eerst de uitgangspunten van het beleid, zoals hierboven beschreven, te actualiseren en uit te werken. Die moeten als leidraad dienen voor het selecteren en beoordelen van beheeropties, maar zijn nu nog onvoldoende uitgewerkt om hiervoor als toetssteen te gebruiken.

Nadat besloten is welke routekaarten moeten worden opgesteld, moet voor elk van deze routekaarten worden bepaald hoe besluitvorming, kennis, publieksparticipatie en financiën worden georganiseerd. Hierbij gaat het voornamelijk om overkoe­pelende afspraken over wie verantwoordelijk is voor deze processen en over de inhoudelijke uitwerking en afstemming van die processen. Sommige routekaarten zullen vele decennia duren, dus het is essentieel dat deze afspraken continuïteit waarborgen.

Vanaf een bepaald punt is onderzoek voor een beheermethode onlosmakelijk verbonden met het locatiekeuzeproces, bijvoorbeeld vanwege proefboringen of de behoefte aan een ondergrondse onderzoeksfaciliteit. Daarom is het essentieel om bij het opstellen van het beheerprogramma afspraken te maken over het organi­seren van besluitvorming, kennis, participatie en financiën hierover. Deze stappen zijn maatschappelijk en politiek gevoelig. Speciale aandacht voor de betrokkenheid, kennispositie en zeggenschap van decentrale overheden en lokale gemeenschappen is hierbij cruciaal. 

Tenslotte adviseert het Rathenau Instituut om afspraken te maken over het periodiek evalueren van het beheerprogramma. De tienjaarlijkse actualisaties van het Nationale programma zijn hiervoor geschikt, net als de driejaarlijkse rappor­tages over de uitvoering van het programma. Hierbij moet duidelijk worden welke criteria worden gebruikt om beheeropties te beoordelen en hoe wetenschappers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers hierbij worden betrokken.