Regels voor het langdurig beheer van radioactief afval

Nederland slaat zijn radioactief afval bovengronds op bij de Centrale Organisatie voor Radioactief Afval (COVRA) in Zeeland. De regering wil deze opslag rond 2130 vervangen door een eindberging in de diepe ondergrond. Het besluitvormingsproces over het langdurig beheer van radioactief afval moet nog verder worden ingevuld. De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft het Rathenau Instituut gevraagd om hier in 2024 over te adviseren.

Wet- en regelgeving speelt hierbij een belangrijke rol omdat ze bepaalt aan welke criteria het langetermijnbeheer moet voldoen, welke vergunningen nodig zijn voor het bouwen van een eindberging en wat de verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden zijn van de betrokken partijen. Daarnaast biedt ze burgers recht op toegang tot informatie, participatie en de rechter.

Een toegankelijk en compleet overzicht van de relevante wet- en regelgeving voor het langdurig beheer van radioactief afval was er niet. Een dergelijk overzicht is van belang voor het advies van het Rathenau Instituut omdat het juridisch kader een belangrijke rol speelt in het besluitvormingsproces en bij de beleidsuitvoering. Ook is een overzicht nodig voor het beantwoorden van de vraag of en hoe het juridisch kader versterkt kan worden.

Het Rathenau Instituut heeft universitair docent Sanne Akerboom van de Universiteit Utrecht verzocht om een overzicht op te stellen van de Nederlandse wet- en regelgeving en daar een beoordeling van te geven. Dit deed ze via deskresearch en op basis van de wet- en regelgeving zoals die op papier staat. De beoordeling bestaat uit twee onderdelen:

• aansluiting van het huidige juridische kader op het Nederlandse beleid zoals vastgelegd in het Nationale programma voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstoffen uit 2016; en
• implementatie in Nederland van internationale en Europese regels en internationale aanbevelingen.

De beoordeling in de studie kent beperkingen omdat ze niet kijkt naar de toepassing in de praktijk. Voor een deel is dit ook nog niet mogelijk omdat de regering pas rond het jaar 2100 wil overgaan tot besluitvorming.

Nederlandse beleid

Het beleid voor het beheer van radioactief afval staat beschreven in het Nationale programma voor radioactief afval en verbruikte splijtstoffen uit 2016. Dit beleid bouwt voort op vier uitgangspunten:

1. minimalisatie van het ontstaan van radioactief afval;
2. veilig beheer van radioactief afval;
3. geen onredelijke lasten op de schouders van toekomstige generaties; en
4. kosten van het beheer voor rekening van de veroorzakers van het afval.

Voor het langdurig beheer van radioactief afval volgt de regering een duale strategie. Dit betekent dat ze een nationale route uitwerkt, maar de mogelijkheid niet uitsluit om samen te werken met andere Europese lidstaten.

Daarnaast vindt de regering de betrokkenheid van de maatschappij bij de besluitvorming belangrijk. Ook stelt ze voorwaarden aan het langdurig beheer en de besluitvorming hierover:

• terugneembaarheid van radioactief afval;
• passief veilig beheer van radioactief afval; en
• omkeerbaarheid van besluitvorming.

Nederlandse juridische kader

Afhankelijk van de beheersactiviteit of de stap in het besluitvormingsproces gelden er andere wetten en regels. Om hier zicht op te krijgen, maken we een onderscheid tussen wet- en regelgeving die relevant is voor:

• beheer van radioactief afval in het algemeen;
• realisatie van een eventuele eindberging; en
• participatie van het publiek in de besluitvorming.

De belangrijkste regels en voorschriften voor het beheer van radioactief afval volgen uit de Kernenergiewet en de bijbehorende lagere regelgeving. Voor het realiseren van een opslag of eindberging zijn extra regels van toepassing die volgen uit de wetgeving voor de ruimtelijke ordening en het milieu. Voor de betrokkenheid van het publiek bij de besluitvorming stelt Nederland zowel generieke regels, als specifieke regels voor participatie, bijvoorbeeld bij vergunningaanvragen. Bijlage 2 biedt een overzicht van alle relevante wet- en regelgeving.

Beoordeling van het juridische kader

Uit het overzicht en de beoordelingen uit de achtergrondstudie volgen diverse observaties. We zetten ze per onderdeel kort uiteen.

Beheer van radioactief afval

De Nederlandse wet- en regelgeving voor het beheer van radioactief afval voldoet volgens de achtergrondstudie aan alle internationale en Europese regels en aan bijna alle aanbevelingen. Daarnaast is ook het grootste deel van het Nederlandse beleid omgezet in wet- en regelgeving.

Voor een aantal punten geldt dit (nog) niet. Zo staan beleidsuitgangspunten zoals passieve veiligheid, terugneembaarheid van radioactief afval en omkeerbaarheid van besluitvorming, niet in wet- en regelgeving. Er bestaat ook geen Nederlandse wetgeving voor het behoud van kennis en expertise voor radioactief afvalbeheer. Dit is een internationale aanbeveling en Europese verplichting.

Het Nederlandse beleid kent daarnaast een onderscheid tussen verschillende afvalcategorieën: hoogradioactief afval, middel- en laagradioactief afval, kortlevend afval en vrijgesteld afval. Deze categorieën komen niet overeen met de definities die gehanteerd worden in de wet- en regelgeving voor het afvalbeheer. Ook de beheeropties die bij die afvalcategorieën horen, zijn niet vastgelegd in regelgeving. Dit is wel een internationale aanbeveling.

De achtergrondstudie laat zien dat relevante regels voor het beheer van radioactief afval verspreid staan over diverse wetten en onderliggende regelgeving. Deze fragmentatie kan zorgen voor onduidelijkheid. Daarnaast regelt Nederland sommige belangrijke bepalingen bij besluit of regeling en andere via vergunningverlening. Hierdoor kunnen rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid ontstaan.

Realisatie van een eindberging

De regering wil rond het jaar 2100 een besluit nemen over het langdurig beheer van radioactief afval. De voorkeur gaat uit naar een eindberging in de diepe ondergrond.

Voor het realiseren van zo’n berging gelden wetten en regels met betrekking tot de ruimtelijke ordening en het milieu. Die wetgeving besteedt nog geen specifieke aandacht aan de eindberging van radioactief afval. Dit kan op den duur zorgen voor onduidelijkheid over de verantwoordelijkheden van de verschillende overheden hierbij. Ook is nog niet duidelijk hoe er omgegaan moet worden met het ontstaan van concurrentie in het gebruik van de ondergrond, bijvoorbeeld als een afweging nodig is tussen de eindberging van radioactief afval en de ondergrondse opslag van CO2.

Organiseren van publieksparticipatie

Publieksparticipatie vormt een belangrijk onderdeel van de visie op besluitvorming uit het Nationaal programma. Een concreet plan voor de besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval en voor publieksparticipatie heeft de regering nog niet. Dit is echter wel een aanbeveling van het Internationaal Atoomenergie Agentschap (IAEA).

Volgens internationale organisaties zoals het IAEA en het Nucleaire Energie Agentschap moet participatie een continu proces zijn, dat vanaf een vroegtijdig stadium plaatsvindt zodat keuzes nog niet vaststaan.

In Nederland is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een belangrijk participatie-instrument voor besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval. Dit instrument wordt echter pas ingezet in een vergevorderd stadium van besluitvorming. De omgevingswet die op 1 januari is ingegaan biedt ruimte voor eerdere inspraak, maar is op dit punt ook onduidelijk.

Het huidige juridische kader biedt volgens de achtergrondstudie weinig handvatten voor het organiseren van continue en vroegtijdige participatie. Daarnaast is het lastig te bepalen wie bij de besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval in juridische termen het 'betrokken' publiek is. Dat betrokken publiek heeft de wettelijke mogelijkheid om aan de besluitvorming deel te nemen. Dat het lastig is om te bepalen wie als het betrokken publiek beschouwd dient te worden, komt door de lange besluitvormingstermijn waarvoor de regering heeft gekozen en het nog ontbreken van een keuze voor een type ondergrond of een locatie.

Conclusies voor het Nederlandse juridische kader

De wet- en regelgeving voor het beheer van radioactief afval komt grotendeels overeen met internationale en Europese regels en aanbevelingen en met het Nederlandse beleid.

Akerboom (2024) merkt wel op dat de Nederlandse wet- en regelgeving gefragmenteerd is. Dit kan volgens haar leiden tot rechtsonduidelijkheid en rechtsonzekerheid. Een uitgebreider onderzoek is nodig om vast te stellen of dit in de praktijk ook het geval is en of het wenselijk is om het beleid en de verschillende wetten en onderliggende regelgeving meer in overeenstemming met elkaar te brengen.

Ze adviseert, in lijn met internationale aanbevelingen, om een regeling op te stellen voor de diverse categorieën radioactief afval en de daarbij behorende beheeropties. Dit roept de vraag op hoe en wanneer deze regeling tot stand moet komen en hoe die zich verhoudt tot het principe van omkeerbaarheid van besluitvorming. Dat beleidsuitgangspunt stelt namelijk dat besluiten in principe teruggedraaid moeten kunnen worden. Daarnaast benadrukt Akerboom dat het (op termijn) wenselijk is om Europese regels op te stellen voor een multinationale berging omdat een aantal zaken nog niet is geregeld.

Binnen de wet- en regelgeving die waarschijnlijk van toepassing zal zijn op het realiseren van een eindberging wordt nog geen specifieke aandacht besteed aan de regels voor een dergelijke faciliteit. Dit kan zorgen voor onduidelijkheid over bijvoorbeeld taken en verantwoordelijkheden van overheden. Voor het organiseren van de publieksparticipatie concludeert ze dat de regels inspraak mogelijk maken bij de conceptbesluitvorming, maar nog weinig handvatten bieden voor het organiseren van continue en vroegtijdige participatie.

Een aparte regeling voor het besluitvormingsproces over een eindberging, of een uitbreiding van de bestaande regels hiervoor, zou meer duidelijkheid en transparantie kunnen bieden, denkt Akerboom. In zo’n regeling kunnen bijvoorbeeld criteria worden opgenomen voor de publieksparticipatie, zoals wie wanneer betrokken dient te worden, hoe die betrokkenheid vorm krijgt en hoe de resultaten van het participatieproces worden meegenomen in de besluitvorming.

De aanbevelingen laten zien waar potentiële hiaten in de huidige wet- en regelgeving zitten. Op basis daarvan kunnen politici en bestuurders in gesprek gaan over aanpassingen die nodig zijn voor het besluitvormingsproces over het langdurig beheer van radioactief afval.

De Nederlandse wet- en regelgeving voor het beheer van radioactief afval voldoet volgens Akerboom (2024) aan de internationale en Europese regels en aan bijna alle relevante aanbevelingen. Daarnaast heeft het beleid zoals beschreven in het Nationaal programma uit 2016 grotendeels zijn vertaling gevonden in de Nederlandse wet- en regelgeving.

Er is een aantal aanknopingspunten voor de regering om het juridisch kader te versterken. Voor het beheer van radioactief afval blijkt de wet- en regelgeving niet altijd overeen te komen met het Nationaal programma uit 2016. Daarnaast is het juridisch kader gefragmenteerd. Dit kan tot onduidelijkheid en rechtsonzekerheid leiden.

De huidige wet- en regelgeving voor de ruimtelijke ordening en het milieu bieden daarnaast geen specifieke richtlijnen voor de eindberging van radioactief afval. Dit kan op den duur zorgen voor onduidelijkheid, zoals over de wijze waarop de regering wil besluiten over een locatie hiervoor. Daarnaast is het de vraag of de huidige wet- en regelgeving voldoende ruimte biedt voor de gewenste mate van publieksparticipatie en vroegtijdige inspraak.

Op basis van het overzicht en deze inzichten formuleert de achtergrondstudie drie aanbevelingen.

1. Leg een regeling vast over categorieën radioactief afval en hun beheeropties.

Deze regeling betreft volgens Akerboom een specificatie van de categorieën radioactief afval en de bijbehorende beheeropties. Dit kan door een uitbreiding van de Kernenergiewet in combinatie met het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming (Bbs). Dit kan ervoor zorgen dat de definities in het Nationaal programma en de verschillende soorten regelgeving met elkaar in overeenstemming worden gebracht. Hoofdstuk 10 van het Bbs (over het beheer en het zich ontdoen van radioactieve stoffen) kan worden uitgebreid zodat het alle categorieën radioactief afval en beheeropties bevat. Het Bbs bevat nu alleen regels voor het zich ontdoen van hoogactieve bronnen (artikel 10.9). Ook lijkt het nuttig om regels te stellen over de acceptatie van (typen) radioactieve afvalstoffen door COVRA en de aangewezen afvalstortplaatsen (deponieën). Op dit moment hanteren de exploitanten hiervan hun eigen acceptatiecriteria die zijn vastgelegd in het privaatrechtelijke domein.

2. Stel een regeling op ten behoeve van een eindberging of breid een bestaande regeling hiervoor uit.

Het proces van ontwerp, vergunningverlening, realisatie en sluiting van een eindberging voor radioactief afval zal uit diverse stappen bestaan die vergunningplichtig zijn. Akerboom stelt voor om vooruitlopend hierop een wettelijke regeling op te stellen. Dit kan een specificatie betreffen van een (nieuwe of uitgebreide) regeling aangaande categorieën radioactief afval en beheeropties, specifiek waar het de eindberging betreft. Artikel 29 van de Kernenergiewet kan bijvoorbeeld nu al worden gespecificeerd voor vergunningen voor ondergrondse opslag of eindberging, terwijl nadere eisen hieraan in een later stadium kunnen worden toegevoegd aan het Bbs. Deze nadere eisen kunnen worden gebaseerd op resultaten van publieksparticipatie en onderzoek.

Daarnaast kan een dergelijke regeling meer specifieke regels bevatten over het besluitvormingsproces, inclusief de publieksparticipatie en de verschillende eisen rondom terugneembaarheid en veiligheid. Deze regels kunnen volgens Akerboom deels worden gebaseerd op internationale aanbevelingen en Europese regels en later – waar nodig – worden aangevuld.

Een dergelijke regeling kan volgens Akerboom ook worden aangevuld met regels omtrent publieksparticipatie. Zoals over wie in het participatieproces betrokken wordt, wanneer en hoe het plaatsvindt en op welke wijze de resultaten worden meegenomen in de besluitvorming. In zo’n regeling kan de regering bovendien vastleggen dat de Rijkscoördinatieregeling (Rcr) van toepassing is op de formele besluitvorming. Wanneer de Rcr geldt, kan de Rijksoverheid indien nodig de medewerking vorderen van andere overheden, zoals gemeenten en provincies.

Een specifieke Nederlandse regeling voor de eindberging van radioactief afval zou volgens Akerboom meer houvast en duidelijkheid bieden dan de algemene opslagvergunning. Zo’n regeling, naar het voorbeeld van de regeling voor permanente opslag van CO2, zou heldere regels kunnen opleveren over vergunningen, taken, verantwoordelijkheden en toezicht. De regels voor CO2-opslag zijn op hoofdlijnen opgenomen in de Mijnbouwwet en deels uitgewerkt in het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling. Die systematiek kan ook voor de eindberging van radioactief afval worden gehanteerd. De regeling kan in samenhang met de Kernenergiewet en het Bbs worden opgesteld. De belangrijkste regels kunnen worden opgenomen in de Mijnbouwwet en nader uitgewerkt in een AMvB (Mijnbouwbesluit).  

3. Leg een regeling vast voor een multinationale berging.

Volgens richtlijn 2011/70/Euratom wordt radioactief afval in principe geborgen in het land waar het geproduceerd is. Het mag (onder voorwaarden) overgebracht worden wel naar een ander land, maar ook dan blijft het producerende land verantwoordelijk voor het bewaken van de veiligheid. Akerboom signaleert dat bepaalde zaken niet specifiek zijn geregeld: waar bestaat die verantwoordelijkheid uit? Wie is aansprakelijk voor de kosten van berging, bij eventuele noodgevallen of schade? Wie is juridisch eigenaar van het afval na overbrenging?

 Akerboom adviseert om op een gegeven moment ook voor de optie van een multinationale berging regels op te stellen om juridische zekerheid te bieden op de lange termijn over het eigenaarschap en kosten. Dit zou volgens haar het beste op Europees niveau kunnen zodat de regels gelijk geharmoniseerd zijn. Zolang dit achterwege blijft, zou Nederland ervoor kunnen kiezen om dit soort regels in een overeenkomst vast te leggen met het samenwerkende land, mocht een multinationale berging aan de orde zijn.

Implicaties van de aanbevelingen

De aanbevelingen laten zien waar potentiële hiaten zitten in het huidige juridische kader. Ze bieden daarmee een startpunt voor een publiek en politiek gesprek over welke aanpassingen in wet- en regelgeving nodig zijn voor het besluitvormingsproces over het langdurig beheer van radioactief afval. Bij het maken van aanpassingen dient de regering te zoeken naar een balans tussen rechtszekerheid en flexibiliteit. Dit geldt zowel voor de nationale, als de multinationale route (duale strategie).

De nationale route

Voor een nationale oplossing voor het langdurig beheer van radioactief afval roept de eerste aanbeveling de vraag op hoe te specificeren voor welke categorieën radioactief afval welke beheeropties dienen te gelden. Volstaat het uitspreken van een voorkeur in het Nationaal programma voor een beheeroptie als geologische berging of zijn er redenen om dit wettelijk te verankeren door regelingen op te stellen of uit te breiden? En op welke manier dient hierover besloten te worden?

Het opstellen van een regeling voor een eindberging biedt volgens Akerboom (2024) meer duidelijkheid over de regels voor publieksparticipatie, taken en verantwoordelijkheden en eisen aan een eindberging. In andere Europese landen zien we dat het vastleggen van een besluit in wet- en regelgeving een democratisch gelegitimeerde afsluiting kan markeren van het maatschappelijk en politiek debat over een stap in het besluitvormingsproces (Arentsen en van Est 2023).

Verschillende Europese landen hebben bijvoorbeeld al wettelijke stappen gezet ten behoeve van het langdurig beheer van radioactief afval (Arentsen en van Est 2023). Frankrijk en België namen (principe)besluiten voor een geologische berging. Finland, Zweden en Duitsland stelden wettelijke eisen aan de criteria voor het langdurig beheer van radioactief afval en aan het besluitvormingsproces hieromtrent.

De multinationale route

Voor een multinationale route zijn er nog verschillende regels nodig om te zorgen voor rechtszekerheid over verantwoordelijkheden en kosten. Er is meer onderzoek nodig om een beter begrip te krijgen van de juridische belemmeringen die met een multinationale route samenhangen en om te bepalen hoe hiermee moet worden omgegaan. De achtergrondstudie signaleert dat het in ieder geval gaat om regels die de veiligheid bewaken en de onderlinge verantwoordelijkheden van landen regelen.