Onderzoek naar de impact van technologie en besluitvorming in onzekere tijden: de lessen van de coronapandemie

Door de coronapandemie moesten samenlevingen het tempo verlagen, waarbij veel persoonlijke, sociale, politieke en culturele ontwikkelingen op een lager pitje kwamen te staan. Tegelijkertijd werkte de coronapandemie als een katalysator voor bepaalde ontwikkelingen in de samenleving. Zo versnelde de digitalisering van onderwijs, werk en ons sociale leven. De crisis heeft ook duidelijk gemaakt hoe belangrijk én uitdagend op wetenschap gebaseerde besluitvorming is. Politici moesten omgaan met wetenschappelijke onzekerheid en verschillende belangen meewegen in beslissingen. De maatregelen die zij invoerden, hadden grote gevolgen voor de levens van burgers. Wetenschappelijke kennis, technologie en innovatie hebben een allesbepalende rol gespeeld in deze crisis. Hoe hebben overheden in verschillende landen op de coronapandemie gereageerd, en hoe hebben zij wetenschappelijke kennis, technologie en innovatie ingezet om de crisis te bestrijden? Was de bestaande manier van het betrekken van informatie bij besluitvorming door politici afdoende in een dergelijke crisis? En wat zijn de urgente vraagstukken die in de komende periode aandacht moeten krijgen? In dit rapport wordt er op deze vragen ingegaan.

Waarom dit rapport en voor wie?
In dit rapport worden de sterke en zwakke kanten van het coronabeleid beschreven die betrekking hebben op het gebruiken van wetenschappelijke kennis, technologie en innovatie. Het gaat dan om het coronabeleid in landen met organisaties die lid zijn van het European Parliamentary Technology Assessment netwerk (EPTA). De inzichten kwamen van organisaties uit 16 van de 21 aangesloten landen, en van twee leden die een Europees breed perspectief geven. Naast Europese landen, deelden ook Japan, de Verenigde Staten, de Republiek Korea en Chili hun inzichten.

Het rapport gaat ook in op de rol van de organisaties verbonden aan het EPTA-netwerk. Hoe hebben zij parlementariërs en beleidsmakers ondersteund bij het nemen van hun beslissingen? Instituten die onderzoek doen naar de impact van technologie op de samenleving kunnen immers een cruciale rol spelen in informatievoorziening die nodig is bij besluitvorming over inzet van  wetenschap en technologie. Zij kunnen ervoor zorgdragen dat informatie gebalanceerd, begrijpelijk en onafhankelijk is. Tot slot worden er zes urgente onderwerpen aangedragen waar zowel technologie-experts als beleidsmakers hun aandacht op dienen te richten in de komende tijd.

Dit rapport is voor verschillende doelgroepen geschreven, waaronder organisaties die zich bezighouden met het onderzoeken van de relatie tussen technologie en samenleving, instellingen die daarin geïnteresseerd zijn, parlementariërs en beleidsmakers. De uitkomsten van dit rapport vormen een startpunt voor het verbeteren van de wisselwerking tussen wetenschap, technologie, innovatie, overheden, politici, de samenleving, en organisaties die zich bezighouden met de beoordeling van technologie. De instituten willen er op die manier aan bijdragen dat samenlevingen wereldwijd beter opgewassen zijn tegen toekomstige uitdagingen, zoals de klimaatcrisis en eventuele volgende pandemieën.

De organisaties die onderdeel zijn het EPTA-netwerk hebben dit rapport gezamenlijk geschreven. Om zo de rol van hun organisaties in parlementaire besluitvorming te versterken, een doel dat zij voortdurend nastreven. Daarnaast is dit rapport bedoeld om de activiteiten van de verschillende organisaties die deel uitmaken van het wereldwijde netwerk met elkaar te verbinden.

Uitdagingen en kansen voor parlementaire technologie-experts
De COVID-19-pandemie heeft samenlevingen over de hele linie hard geraakt, met ernstige gevolgen voor gezondheid, de economie en de maatschappij. De meeste landen waren onvoldoende voorbereid op deze relatief nieuwe dreiging, en vrijwel alle overheden wendden zich tot experts voor advies. In de initiële fase, waarin landen in een crisistoestand verkeerden, werd er sterk geleund op de kennis en het advies van wetenschappelijke experts, met name die uit de (bio)medische wetenschappen. Zij moesten de beleidsmakers helpen om zich een weg te banen uit de pandemie. Nadat de directe dreiging van de eerste golf van infecties was verdwenen, werd het debat in het parlement en de samenleving in de meeste landen echter breder getrokken. Meer zaken dan enkel de gezondheid stonden op het spel. Samen met onzeker en onvolledig wetenschappelijk bewijs leidde dit tot controverse in het debat. Waar sommige organisaties in het EPTA-netwerk direct betrokken waren bij het geïnstitutionaliseerde systeem dat wetenschappelijk advies uitbracht in de crisis, werden andere organisaties dat niet. Daarmee was het aan henzelf om, op eigen initiatief, hun expertise te verlenen om het beleid en de politieke besluitvorming van informatie te voorzien.  

De snelle verspreiding van het virus vereiste vlotte besluitvorming. Soms werden er politieke beslissingen genomen op basis van minimale wetenschappelijke informatie. En soms pakten beslissingen anders uit dan verwacht. Het was voor politici en beleidsmakers een uitdaging om een goede balans te vinden tussen enerzijds het ondernemen van actie, en anderzijds de reflectie op het beschikbare bewijs en de mogelijke gevolgen voor de samenleving. EPTA-leden reageerden op deze uitdaging door parlementariërs op andere manieren van advies te voorzien. Zo gaf het Rathenau Instituut in een bericht aan het parlement een snelle reactie op de plannen voor de corona-app van de Nederlandse overheid. En gaf het in het rapport Werken op waarde geschat een analyse van digitale monitoring op de werkvloer, een fenomeen dat al voor de coronapandemie speelde, maar door corona extra actueel werd.  Sommige EPTA-instellingen gaven advies over burgerparticipatie en democratisering van de relatie tussen wetenschappelijke kennis, technologie en innovatie enerzijds, en de politiek en samenleving anderzijds.  Het Rathenau Instituut bundelde zijn bestaande kennis en inzichten over digitalisering en het betrekken van burgers snel in een aantal toegankelijke berichten aan het parlement, inspelend op de actualiteit.

Beleidsmakers en politici namen in hun besluitvorming niet alleen wetenschappelijk advies,  maar ook sociale, economische, en morele afwegingen mee.  Ze wezen vaak op wetenschappelijk bewijs of experts om hun beslissingen kracht bij te zetten, zonder uitleg te geven over andere afwegingen die een rol hebben gespeeld bij hun beslissingen. Het gebrek aan transparantie kan schadelijk zijn voor het vertrouwen in maatregelen en het democratische proces. EPTA-organisaties hebben een bijdrage geleverd aan het verduidelijken van de wisselwerkingen tussen wetenschap, technologie, samenleving en politiek.

Veel overheden leken onvoldoende voorbereid op de huidige crisis. Ze steunden op ad hoc crisismanagement, waarbij er onzekerheid was over de gevolgen van beleidsmaatregelen. Beleidsstructuren zouden eenvoudiger aangepast moeten kunnen worden, en ze zouden dynamischer moeten zijn. Tegelijkertijd is het erg belangrijk dat het bestuur en de wetgeving de rechten en privacy van burgers niet aantasten. Een aantal EPTA-leden heeft suggesties gegeven voor zogenaamd ‘anticiperend bestuur’, dat gebruik maakt van methodes die zich baseren op een vooruitziende blik, zoals Horizon Scan of Crisis Radar.

In dit rapport heeft het EPTA-netwerk zes maatschappelijke uitdagingen geformuleerd die aandacht verdienen in de post-COVID-19-tijd. Deze uitdagingen zijn:  

1. Inclusieve, eerlijke en duurzame digitalisering in de toekomst. Vanwege de spoed van de pandemie zijn discussies over sociaal verantwoorde digitalisering op de achtergrond geraakt. De uitdaging ligt erin om verantwoorde digitalisering als onderwerp terug op de politieke agenda te krijgen. Ook moeten de ontwikkeling en het gebruik van vormen van digitalisering die bijdragen aan meer veerkrachtige, inclusieve, eerlijke en duurzame samenlevingen gestimuleerd worden.
    
2. De revolutie van werk op afstand. De pandemie heeft ruimte gemaakt voor het gesprek over de digitalisering van werk en de optimale combinaties tussen fysieke en virtuele vormen daarbij. Een grote uitdaging voor samenlevingen is om ervoor te zorgen dat werken op afstand als belangrijk kenmerk van het hedendaagse leven geïntegreerd wordt. Dat moet op een inclusieve, verantwoordelijke en holistische manier gebeuren.
    
3. Werken aan veerkrachtige toeleveringsketens. De pandemie heeft gebreken en kwetsbaarheden in de systemen van Europese staten aan het licht gebracht. Er was te weinig toegang tot noodzakelijke medische apparatuur. Het is noodzakelijk om transnationale discussies te voeren over hoe wereldwijde (medische) toeleveringsketens in tijden van crisis versterkt kunnen worden. En hoe de veerkracht daarvan gegarandeerd kan worden. De parlementen van EPTA-leden kunnen hierbij het voortouw nemen en discussies hierover initiëren, met steun van het bestaande internationale EPTA-netwerk.
    
4. De kwetsbaarheden van complexe samenlevingen beoordelen. De pandemie heeft de sterke verbondenheid tussen technologie, geneeskunde, economie, digitalisering en de samenleving duidelijker gemaakt. Technologie-experts kunnen de afhankelijkheden en kwetsbaarheden van technologische en sociale infrastructuren   verduidelijken. Omdat overheden ingrijpende maatregelen konden nemen om het coronavirus af te wenden, zijn de ideeën van wetenschappers, politici en burgers over wat politiek haalbaar is, veranderd. Door hier op te reflecteren, kunnen EPTA instituten bijdragen aan de afweging van wat wel, en wat niet, politiek haalbaar is en bereikt kan worden wanneer wetenschappelijke kennis, technologie en innovatie ingezet worden bij maatschappelijke uitdagingen. En op welke manier.
    
5. Het delen van medische data en Europese samenwerking. De pandemie heeft gezorgd voor een grootschaliger gebruik van digitalisering in de gezondheidszorg, waaronder digitale spreekuren. Er was behoefte aan overzicht op medische data. Het EPTA-netwerk kan een rol spelen bij het geven van advies over de ontwikkeling van een (bestuurs)systeem dat een meer efficiënte, transnationale analyse van medische data mogelijk maakt. Dat systeem moet publieke gezondheidsdoelstellingen hebben en de rechten van Europese burgers, zoals het recht op privacy of de mogelijkheid om te beslissen wat er met hun data gebeurt en voor welke doeleinden, veiligstellen
    
6. Op lange termijn omgaan met COVID-19. De COVID-19-pandemie is nog niet voorbij. Overheden zullen zich blijven inspannen om de huidige pandemie in te dammen en een nieuwe te voorkomen. EPTA-instituten spelen hier een belangrijke rol in door regeringen blijvend te informeren of te adviseren over kennis, technologische ontwikkelingen en het maatschappelijke debat erover.