Data doorzien
Medewerkers van Milieudefensie hangen in Amsterdam meetapparatuur op om fijnstofuitstoot van verkeer nauwkeurig te meten.Foto: Michiel Wijnbergh/Hollandse Hoogte
Het Rathenau Instituut deed de afgelopen jaren veel onderzoek naar de maatschappelijke, economische en ethische effecten van digitalisering. Met dit essay beogen we bij te dragen aan het denken over verantwoorde digitalisering.
Samenvatting
Data en technologie digitaliseren de leefomgeving. Sensoren en digitale zenders monitoren verkeer en wijzen slimme auto’s de weg. In de natuur staan camera’s die automatisch dieren kunnen tellen. En burgers doen mee met het meten van luchtkwaliteit. Dat biedt nieuwe inzichten voor beleid, maar roept ook tal van maatschappelijke, ethische en politieke vragen op.
In dit essay verkennen we, op verzoek van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland, deze vragen. Dit doen we voor zes kernopgaven: biodiversiteit, mobiliteit, lucht, water- en bodemkwaliteit, economische transitie, energietransitie en verstedelijking (‘wonen en werken’), op basis van deskresearch en zes interviews met vertegenwoordigers van de provincie Noord-Holland, Zuid-Holland en Zeeland.
De verkenning toont dat data en technologie een nieuwe bron van kennis vormen, maar ook de bestaande beleidspraktijk veranderen. Zo ontstaan er nieuwe verhoudingen tussen burgers, provincie en tal van andere actoren. Ook komen er vragen rondom het beheer, zeggenschap en kwaliteit van data en algoritmen, en over het veiligstellen van publieke waarden als privacy, autonomie, transparantie, rechtvaardigheid en een open, competitieve economie.
Provincies moeten daarom gaan nadenken over de digitalisering van de leefomgeving en hun rol daarin. Zij kennen een lange traditie als het gaat om ruimtelijke ordening, mobiliteit en natuurbeleid, en spelen daarbij een regisserende en verbindende rol. Wat betreft digitalisering lijkt de provincie zich nog onwennig te voelen. In dit essay zien we dat de provincie bij veel kernopgaven wel een aanjagende rol speelt in het opzetten van experimenten. De focus en drijfveer lijkt daarbij vooral te liggen op technologische aspecten: begrijpen we hoe de technologie werkt? Minder aandacht is er voor maatschappelijke, ethische, juridische en organisatorische aspecten van innovatie.
Hier ligt een belangrijke opgave voor de provincie, door een belangrijke rol te spelen bij het tijdig aankaarten van, en anticiperen op maatschappelijke en ethische kwesties. Dat vraagt om het tijdig doorzien van de veranderingen en vraagstukken waarmee digitalisering gepaard gaat. De kansen van digitalisering zijn alleen te realiseren als de provincie, in samenwerking met andere partijen, goed omgaat met de risico’s. Dat vereist zelfbewustzijn, reflectie, en het durven nemen van verantwoordelijkheid. In deze verkenning geven we een impuls aan hoe de provincie deze agenderende rol in de praktijk kan realiseren.
Bij voorkeur citeren als: Kool, L., R. de Jong en R. van Est (2019). Data doorzien – Ethiek van de digitale transitie in de provincies. Den Haag: Rathenau Instituut
Conclusie
Veranderende beleidspraktijken
In dit rapport beschreven we diverse mogelijkheden om data-gedreven te werken via data en digitale technologie, en dat te gebruiken voor beleid. De op die manier verkregen data kunnen nieuwe inzichten bieden, bijvoorbeeld over de stand van de natuur of de voortgang van de energietransitie. Die inzichten helpen om beleidskeuzes beter te onderbouwen en maken gerichtere beleidsinterventies mogelijk: waar is het bijvoorbeeld zinvol om te over te gaan naar warmtenetten, of waar kan preventief onderhoud worden gepleegd aan bruggen of wegen?
Deze directe en zichtbare opbrengsten van data en digitale technologie (niveau I) vormen vaak de drijfveer voor de provincie om experimenten met data te starten. Ook het gevoel niet achter te kunnen blijven bij mondiale trends, voortkomend uit het Internet of Things, kunstmatige intelligentie of big data (niveau III) vormen vaak een motivatie.
Tegelijkertijd maakt deze verkenning duidelijk dat de inzet van data en digitale technologie de bestaande beleidspraktijk verandert (niveau II). De directe ‘opbrengsten’ blijken daardoor in de praktijk vaak anders uit te pakken. Dit niveau is voor de provincie minder zichtbaar en grijpbaar. Er ontstaat een ‘datalawine’ aan gegevens die nieuwe, ondoorzichtige analysetechnieken nodig maakt om de data te kunnen analyseren. Via innovatieve platforms komen er nieuwe manieren om data te ontsluiten, waarmee andere verdienmodellen, actoren en toepassingen ontstaan. Het leidt ook tot vragen over de kwaliteit en het beheer van de gegevens, en het kunnen waarborgen van de veiligheid of privacy. Aan de hand van de datawaardeketen lieten we bij iedere kernopgave van de provincie zien dat er maatschappelijke, ethische en politieke vragen ontstaan op het gebied van zowel dataverzameling als data-analyse en toepassing.
De geïnterviewden zien de mogelijkheden van data en technologieën, en zijn zich bewust van maatschappelijke, ethische en politieke kwesties. Tegelijkertijd geven ze aan dat er binnen de provincie als geheel, nog onvoldoende helderheid en overzicht is met betrekking tot deze kwesties. Het tijdig doorzien en doordenken van de veranderingen in de datawaardeketen, en de daarmee samenhangende kwesties, zijn echter cruciaal om hierop te kunnen anticiperen. De urgentie over deze vraagstukken mag gevoeld worden door de provincie: waar moet de provincie nu over nadenken, om in de toekomst haar grip op de beschikbaarheid en kwaliteit van data te blijven behouden? Welke rol wil de provincie spelen bij het waarborgen van publieke waarden als privacy, veiligheid, transparantie en een open, eerlijke data-economie?
Maatschappelijk verantwoord innoveren vraagt van de provincie om het tijdig verkennen en aankaarten van, en anticiperen op maatschappelijke en ethische kwesties. De kansen van digitalisering zijn alleen te realiseren als de provincie goed omgaat met de risico’s. Tegelijkertijd is er geen pasklare oplossing voor hoe de provincie dat kan doen, en is ze daarbij soms afhankelijk van anderen. Toch mag van de provincie verwacht worden dat ze, vanuit haar publieke taak, een voortrekkersrol speelt bij het tijdig verkennen, aankaarten van en anticiperen op deze kwesties. Daar is zelfbewustzijn, reflectie, en durven nemen van verantwoordelijkheid voor nodig. In de volgende paragrafen bieden we hiervoor diverse handvatten.
Verbreding van rol van de provincie
De hamvraag is wat de veranderingen, en de daaruit voortkomende maatschappelijke, ethische en politieke kwesties, betekenen voor de provincie. Te vaak wordt digitalisering door provincies nog gezien als iets voor de IT-afdeling, of afgedaan als iets waar de provincie niet over gaat. Deze verkenning heeft echter laten zien dat de fysieke leefomgeving – van natuurbeleid, mobiliteit en energie – met de inzet van data en digitale technologie een digitale component krijgt. In het natuurbeleid spelen digitale sensoren en digitale analyse een steeds belangrijkere rol voor het nemen van beleidsmaatregelen. Bij de infrastructuur (mobiliteit en wegbeheer) wordt de fysieke omgeving (mede) afhankelijk van digitale componenten, zoals sensoren en zenders. Wat betekent de onderlinge communicatie tussen auto’s, bussen en wegen voor het kunnen waarborgen van verkeersveiligheid? En voor het realiseren van een circulaire economie is de beschikbaarheid van gestandaardiseerde digitale informatie over de herkomst en waarde van grondstoffen cruciaal.
Er is dus niet zozeer sprake van een nieuwe rol van de provincie, maar eerder van een verbreding van bestaande rollen en taken. Het doordenken en overzien wat dit betekent voor de provincie moet nog op gang te komen. Het denken over digitalisering in termen van verbreding, geeft de provincie hierbij houvast. Data en digitale technologie vormen een integraal onderdeel van de kernopgaven van de provincie, en raken zodoende aan het takenpakket van de provincie. De zes rollen van de provincie (verbinden, investeren, handhaven, opdrachtgeven, toezichthouden en beheren) bieden aanknopingspunten voor sturing op beleidsambities in het digitale domein alsmede in het fysieke domein.
De verbreding slaat ook op het innovatieproces zelf. De besproken innovatietrajecten lijken (in eerste instantie) vooral gericht op het technisch functionerend krijgen van de beoogde innovatie, en minder op het verkennen en anticiperen op maatschappelijke en ethische kwesties. Een innovatie is pas geslaagd als het niet alleen technisch werkt, maar ook commercieel (is er een duurzaam verdienmodel?). Past het binnen juridische en institutionele kaders (is het toelaatbaar volgens wet- en regelgeving) en is het maatschappelijk geaccepteerd (door gebruikers of door hen die de gevolgen van de innovatie ondervinden)? Dat vraagt om een verbreding van de huidige innovatietrajecten, zowel qua inhoud, actoren en het proces (Sikma et al., 2019; Van den Broek et al., 2019). Dit gaat zowel om de innovaties die de provincie in eigen ‘huis’ opzet, als daar waar de provincie samenwerkt met anderen.
Tot slot: data doorzien
De provincie heeft als bestuursorgaan een belangrijke taak bij maatschappelijk verantwoord innoveren. De kansen van digitalisering zijn alleen te realiseren als de provincie, in samenwerking met anderen, ook zorgdraagt voor de maatschappelijke en ethische kwesties die de innovaties oproepen. Het kunnen vervullen van deze publieke verantwoordelijkheid vraagt om het tijdig doorzien en doordenken van de veranderende beleidspraktijken door data en digitale technologie, en de daarmee samenhangende kwesties. Dat vereist zelfbewustzijn, reflectie en het durven nemen van verantwoordelijkheid. Daarmee kan de provincie als verbinder en regisseur een leidende rol spelen bij het verkennen en aankaarten van deze kwesties. Hier ligt een mooie opgave, waarbij een belangrijke rol voor de provincie is weggelegd.