De belofte van opgavegericht innovatiebeleid

Dit rapport analyseert in hoeverre en op welke manier het Europese innovatiebeleid meer in dienst is komen te staan van het aanpakken van maatschappelijke opgaven, zoals de klimaatopgave. Dit doen we aan de hand van casestudies over innovatiebeleid voor de Europese Green Deal en kunstmatige intelligentie. Behalve inzicht in het Europese beleid, leveren de casestudies ook aanknopingspunten op voor de verdere uitwerking van een nieuw genre ‘opgavegericht’ innovatiebeleid in Nederland.

Het Nederlandse innovatiebeleid heeft lange tijd in het teken gestaan van het versterken van het innovatievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven als motor voor welvaartsgroei. De laatste jaren probeert de overheid haar steun aan innovatie meer en meer te gebruiken om ook grote maatschappelijke uitdagingen aan te pakken. Met name door de introductie van het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid in 2019 zijn dit soort opgaven een richtinggevend baken geworden voor de kennis- en innovatieagenda’s van bedrijven en kennisinstituten in de topsectoren. Typerend voor het Nederlandse innovatiebeleid is dat het maatschappelijke opgaven vooral beschouwt als economische kansen voor bedrijven, en als potentieel toepassingsgebied voor nieuwe sleuteltechnologieën, zoals kunstmatige intelligentie. In die zin is het Nederlandse innovatiebeleid eerder te typeren als oplossingsgericht dan als opgavegericht.

De Europese Unie (EU) lijkt een stap verder te (willen) gaan. In het Europese innovatiebeleid signaleren we een ambitie om vanuit een complexe maatschappelijke opgave terug te redeneren welk innovatiebeleid daarvoor nodig is. In een eerdere studie lieten we zien dat de Europese Commissie haar kaderprogramma voor onderzoek en innovatie Horizon Europe niet alleen wil gebruiken om het innovatievermogen en de concurrentiepositie van Europese bedrijven te versterken. Het wordt ook ingezet om klimaatverandering tegen te gaan, meer soeverein te worden in strategische technologiegebieden zoals kunstmatige intelligentie, en voor het promoten van wetenschap en kennis als Europese kernwaarden (Rathenau Instituut, 2020a).

Om het maatschappelijke en politieke debat over opgavegericht innovatiebeleid in Nederland en Europa te verrijken, brengen we in deze studie in kaart welke vernieuwende opgavegerichte elementen we kunnen identificeren in het recente innovatiebeleid van de EU. In hoeverre, en op welke manier, is er echt sprake van een nieuw genre innovatiebeleid dat anders is dan het gebruikelijke stimuleren van technologische ontwikkeling en van publiek-private samenwerking in onderzoek en innovatie? We hebben twee casestudies geselecteerd waarin de oriëntatie op maatschappelijke opgaven duidelijk herkenbaar is: de Europese Green Deal als mobiliserend kader voor onderzoek en innovatie, en de Europese aanpak van kunstmatige intelligentie. De casestudies zijn gebaseerd op deskresearch en interviews.

Voor onze casestudies gebruiken we een analysekader op basis van de wetenschappelijke literatuur over innovatiebeleid, bestaande uit vier aspecten van opgavegericht innovatiebeleid (zie pagina 5).

Dit rapport brengt in beeld in hoeverre deze kenmerken herkenbaar zijn in de twee geselecteerde casestudies van Europees innovatiebeleid. Omdat het beleid nog niet in de implementatiefase zit, kunnen we nog geen uitspraken doen over de effectiviteit of maatschappelijke impact ervan.

Inhoudelijke oriëntatie op maatschappelijke opgaven
In beide casestudies vinden we kenmerken van opgavegericht innovatiebeleid voor wat betreft de inhoudelijke oriëntatie. In de beleidsplannen is veel aandacht voor de maatschappelijke inbedding en maatschappelijke impact van innovatie. Toch zien we nog veel kenmerken van het conventionele innovatiebeleid terug: technologie, bedrijfsleven en economie staan centraal. Maatschappelijke opgaven worden vooral geframed als marktkansen voor bedrijven en interessante toepassingsgebieden voor nieuwe technologieën. De logica is dus die van ‘oplossingen op zoek naar problemen’, in plaats van problemen waarvoor allerlei deeloplossingen in samenhang moeten worden ontwikkeld en gecombineerd om systeemveranderingen teweeg te brengen of te versnellen.

Beleidsaanpak
In beide casestudies heeft de Commissie de ambitie om – meer dan voorheen – een sturende en richtinggevende rol te vervullen. De Commissie gebruikt de Green Deal als het belangrijkste overkoepelend kader voor Horizon Europe. Van verschillende deelprogramma’s van het kaderprogramma wordt verwacht en gevraagd om aannemelijk te maken dat ze impact zullen hebben op de klimaatopgave. Bij de casestudie van kunstmatige intelligentie (AI) zien we dat de Commissie zich actief bemoeit met juridische en ethische randvoorwaarden die nodig zijn voor de maatschappelijke inbedding van AI.

Een duidelijk kenmerk van een meer opgavegerichte benadering is een ‘ontschotting’ van het Europese innovatiebeleid. Op beide dossiers werken verschillende beleidsdepartementen intensief samen. Bij de planvorming over Horizon Europe werkt het Directoraat-generaal Onderzoek en Innovatie bijvoorbeeld in werkgroepen met andere directoraten-generaal (DG’s). Ook het witboek over AI is tot stand gekomen door samenwerking van verschillende DG’s. De Commissie gebruikt een strategisch planningsproces om de gewenste resultaten van Horizon Europe te vertalen naar werkprogramma’s. Dit proces ondersteunt de afstemming van onderzoek en innovatie op andere beleidsdomeinen. Ook de lidstaten worden hierin betrokken. Op het niveau van de deelprogramma’s binnen Horizon Europe die moeten bijdragen aan de Green Deal, eist de Commissie dat een breder scala aan partijen wordt betrokken bij de ontwikkeling en uitvoering van de programma’s – bijvoorbeeld bij de missies en de partnerschappen.

Relatie EU en lidstaten
Op beide terreinen kunnen de gewenste maatschappelijke doelen alleen worden bereikt door gecoördineerde investeringen. De gewenste technologische autonomie op het gebied van AI kunnen de lidstaten en de EU uitsluitend bereiken door hun investeringen te coördineren. En bij de Europese Green Deal zijn de gewenste systeemveranderingen en maatschappelijke transities afhankelijk van georkestreerde inspanningen op regionaal, nationaal en Europees niveau, op verschillende beleidsdomeinen.

Relatie met burgers
Hoewel de Commissie het betrekken van burgers op beide dossiers beschouwt als voorwaarde voor succes, zijn haar initiatieven om hier werk van te maken nog beperkt. In de casestudie van innovatiebeleid voor de Green Deal zijn er twee nieuwe instrumenten waarin burgerbetrokkenheid bij onderzoek en innovatie veel aandacht krijgt, namelijk de missies en het klimaatpact. In de casestudie van AI heeft de Commissie nog geen concrete initiatieven genomen voor burgerbetrokkenheid bij onderzoek en innovatie.

Concluderend zien we tekenen van een vernieuwing van het Europese innovatiebeleid. Naast het gebruikelijke perspectief van het stimuleren van technologie en innovatieve bedrijven als motor voor welvaartsgroei, zien we een nieuwe, meer opgavegerichte benadering ontstaan.

De Green Deal als overkoepelend kader voor onderzoek en innovatie is daar het sterkste voorbeeld van. Deze stuurt onderzoek en innovatie om bij te dragen aan het aanpakken van de klimaatopgave. Daarin vervult de Commissie een actieve rol: ze geeft inhoudelijk richting en stuurt daarnaast op de betrokkenheid van verschillende partijen en kennisbronnen. In deze benadering hebben de EU en de lidstaten elkaar nodig om impact te kunnen realiseren op de klimaatopgave. Via de missies wil de Commissie burgers gedurende het gehele traject bij onderzoek en innovatie betrekken voor de maatschappelijke inbedding van innovatie en meer draagvlak voor Europese steun aan onderzoek en innovatie.

In de Europese aanpak van AI hebben we wel enkele kenmerken van een nieuwe benadering gevonden, maar minder verregaand dan bij de Green Deal. Zo heeft de Commissie op voorhand veel oog voor de maatschappelijke implicaties van deze nieuwe technologie. Bovendien kiest de EU voor een integrale benadering die verschillende beleidsterreinen overstijgt, en is er intensieve afstemming tussen de Commissie en de lidstaten. In de beleidsaanpak valt op dat de EU twee verschillende sporen kiest, gericht op capaciteitsontwikkeling en regulering. De verbinding tussen deze twee sporen verdient meer aandacht, omdat nadenken over maatschappelijke implicaties juist in een vroege fase van technologieontwikkeling cruciaal is.

Implicaties voor het Nederlandse innovatiebeleid
Horizon Europe bevindt zich nog in een voorbereidende fase. Hoe effectief het beleid dat we hier analyseren zal zijn, en welke impact het heeft, zal nog moeten blijken. Met dat voorbehoud noemen we nu al drie elementen van de Europese opgavegerichte benadering ter inspiratie voor de verdere ontwikkeling van een nieuw genre opgavegericht innovatiebeleid in Nederland.

1. Een actieve, richtinggevende rol van de overheid
2. Gezamenlijke verantwoordelijkheid van verschillende departementen
3. Vroegtijdig betrekken van burgers

Aanknopingspunten
Wat zijn aanknopingspunten voor de Nederlandse overheid om effectief in te spelen op het veranderende Europese innovatiebeleid? We noemen hiervoor enkele aanknopingspunten voor de Green Deal en voor kunstmatige intelligentie.

Om te kunnen aansluiten bij een meer opgavegerichte benadering van onderzoek en innovatie voor de Green Deal, moet het Nederlandse onderzoeks- en innovatiebeleid ervoor zorgen dat nationale kennisecosystemen goed gepositioneerd zijn om in te spelen op de mogelijkheden die Europese programma’s bieden. Nederlandse kennis- en innovatieagenda’s moeten inhoudelijk goed aansluiten bij de programma’s en instrumenten van de Green Deal. Daarnaast is het belangrijk dat er voldoende verschillende actoren deelnemen zodat ook maatschappelijke aspecten van innovatie voldoende aandacht krijgen in het onderzoek. Opgavegericht innovatiebeleid voor de Green Deal is voor Nederland niet alleen een interessante bron van onderzoeksfinanciering. De meerwaarde ligt vooral ook in de mogelijkheid om met kennis en innovatie bij te dragen aan het gezamenlijk aanpakken van de klimaatopgave.

Uit de casestudie over AI blijkt dat de inspanningen om meer onderzoeks- en innovatiecapaciteit te ontwikkelen nog onvoldoende verbonden zijn met de inspanningen om ervoor te zorgen dat AI zich ontwikkelt in overeenstemming met Europese waarden. Nederland zou hier een eigen aanpak kunnen kiezen door discussies over het reguleren van AI vanuit de industriële toepassingssfeer door te trekken naar het wetenschappelijk onderzoek. Daarbij zou Nederland er voor kunnen kiezen om zo’n verbinding te creëren door verantwoorde AI te ontwikkelen gericht op een of twee specifieke maatschappelijke opgaven zoals duurzame landbouw of waterbeheer. Door maatschappelijke opgaven leidend te laten zijn voor de prioriteiten van publieke investeringen in AI, zullen de maatschappelijke opbrengsten van deze investeringen groter zijn.

Tot slot
De beide casestudies illustreren elk op hun eigen manier dat er nog volop ruimte is om opgavegericht innovatiebeleid in Europa verder te ontwikkelen. Een van de onderliggende uitdagingen is dat de Commissie veraf staat van burgers en van de lokale praktijken waarin innovatie moet landen. Bovendien heeft Europa op veel gebieden maar een beperkt mandaat, omdat de lidstaten vaak zelf leidend zijn. Opgavegericht innovatiebeleid in Europa kan daarom alleen effectief zijn als multilevel-aanpak waarin Europa, lidstaten en decentrale overheden hun beleid op elkaar afstemmen, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid. Een belangrijk aandachtspunt daarin is de verdere uitwerking van manieren om burgers, praktijkprofessionals en andere stakeholders effectief te betrekken bij het ontwikkelen en uitvoeren van onderzoeks- en innovatieprogramma’s. Dit is des te meer nodig om te voorkomen dat niet de maatschappelijke opgave maar de technologische mogelijkheden en commerciële kansen voor bedrijven leidend zijn in het innovatiebeleid.

De komende jaren zal het Rathenau Instituut de verdere ontwikkeling en implementatie van het opgavegerichte innovatiebeleid blijven volgen om te zien in hoeverre de belofte van dit nieuwe genre innovatiebeleid waargemaakt wordt.