calendar tag arrow download print
artikel
11 maart 2015

Geef burgers meer dan een noodrem

Digitale democratie Inspraak
Dinsdag 19 januari a.s. debatteert de Eerste Kamer over een mogelijke staatscommissie met de naam Bezinning parlementair stelsel. Die staatscommissie zou niet alleen stil moeten staan bij staatsrechtelijke vragen, maar juist ook moeten nadenken over hoe de parlementaire democratie de wens van veel burgers voor meer betrokkenheid kan faciliteren en benutten. Digitale technologie kan daarbij helpen, juist op landelijk niveau, stellen Iris Korthagen en Ira van Keulen in dit essay.

Essay door onderzoekers Iris Korthagen en Ira van Keulen. 

We gaan binnenkort naar de stembus voor het eerste nationale referendum in Nederland dat burgers zelf hebben aangevraagd. Mogelijk gemaakt door een bestuurlijke vernieuwing  - sinds juli dit jaar is de wet van kracht die correctieve referenda mogelijk maakt over wetten en verdragen die zijn aangenomen maar nog niet in werking getreden – en door veel meer dan de vereiste 300 duizend handtekeningen van burgers. De initiatiefnemers van GeenPeil wisten steun van bijna 428 duizend burgers te verwerven voor het referendum. Even een reality check: dat is bijna anderhalf keer zoveel als het aantal leden van de politieke partijen die in de Tweede Kamer vertegenwoordigd zijn (in totaal 295 duizend).

Bovendien blijkt dat de Nederlandse burger niet alleen de behoefte heeft om zijn stem te laten horen over het associatieverdrag tussen de Oekraïne en de Europese Unie. Sinds de invoering van de wet in juli 2015, heeft de Kiesraad al voor vijf van de negen wetten en verdragen die referendabel verklaard zijn, een verzoek voor een referendum ontvangen[1].

De dringende behoefte van burgers aan meer directe betrokkenheid bij beleid en politiek lijkt veel politici te overrompelen. Maar geheel onverwachts kan het niet zijn. Die behoefte werd al eerder in kaart gebracht door de Legitimiteitsmonitor democratisch bestuur 2013 van de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, en werd recent nog eens bevestigd door de studieMeer democratie, minder politiek van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Zo vindt 55% van de Nederlandse bevolking dat burgers meer invloed op beleid moeten hebben, bijvoorbeeld via referenda. Die roep om meer inspraak lijkt voort te komen uit onvrede. Veel Nederlanders vinden namelijk dat politici onvoldoende luisteren en te veel gericht zijn op hun eigen belang, en vragen zich af of politici wel weten wat er in de samenleving leeft.

Nadenken over meer burgerbetrokkenheid in de parlementaire democratie, hoeft overigens niet per se te betekenen dat burgers ook mee moeten beslissen. Ook verdergaande vormen van informeren of adviseren over het wetgevingsproces kunnen aan de behoefte van burgers beantwoorden.

Vormen van burgerbetrokkenheid

Wij zien grofweg vier vormen van burgerbetrokkenheid. Allereerst informatievebetrokkenheid: burgers nemen kennis van informatie over de politieke besluitvorming en wisselen (interpretaties van) deze kennis uit. Kritische, monitorende burgers houden in de gaten wat er speelt in de politiek en in hun eigen omgeving. Aan dit type burgerbetrokkenheid wordt vaak voorbijgegaan in discussies over democratische innovatie, de participatiesamenleving en de doe-democratie, maar het is cruciaal voor het functioneren van de representatieve democratie (Green 2012Schudson 1998Zaller 2003). Het past ook in het realistische beeld dat niet alle burgers willen of kunnen participeren (de Wit en Hoolwerf 2015;  Tonkens en Duyvendak 2015).

Als tweede vorm onderscheiden we (met het SCPbeleidsbeïnvloedende betrokkenheid: invloed van burgers op beleid van een overheidsinstantie. Voorbeelden van beleidsbeïnvloeding zijn burgerconsultaties  door politiek of overheid, of burgers die op eigen initiatief advies uitbrengen.

De derde vorm is zelfredzame betrokkenheid, waarbij burgers zelf of in samenspraak met andere partijen (waaronder de overheid) aan de slag gaan, en publieke taken oppakken. Door bijvoorbeeld buurtmoestuinen of zorg- en energiecorporaties te beginnen en/of te beheren worden burgers mee-beslissers; door te doen pakken ze zelf maatschappelijke vraagstukken op (WRR 2012).

Tenslotte is er de laatste vorm: die van directe burgerbetrokkenheid. Directe burgerbetrokkenheid houdt in dat burgers zelf bij meerderheid een besluit kunnen nemen, zoals via bindende referenda.

Nationale politiek blijft achter op lokale politiek

Op lokaal niveau zien we verschillende experimenten waarbij meer burgerbetrokkenheid wordt nagestreefd. Zo zijn er in diverse gemeentes G1000-bijeenkomsten gehouden, zien we allerlei vormen van netwerkbesluitvorming ten aanzien van ruimtelijke ordening, eigen beheer van dorps- en wijkbudgetten, open data-portalen van gemeenten en allerlei vormen van burgerinitiatieven. Het is niet gezegd dat al deze initiatieven succesvol zijn en geen problemen kennen, maar ze proberen wel opnieuw vorm te geven aan relaties tussen burger, politiek en beleid, en deze te versterken.

Burgerbetrokkenheid op nationaal niveau blijft hierbij achter, en staat ook niet hoog op de politieke agenda. Volgens de WRR (p. 123) is er “zeker nationaal, geen sprake van een doordacht en breed gedragen betrokkenheidsbeleid, alleen een onoverzichtelijke en kwetsbare projectencarrousel”.  Hoewel de nieuwe referendumwet landelijk gezien een eerste aanzet is tot vernieuwing van de relatie met de burger, is het voor de beoogde staatscommissie zaak na te denken hoe burgerbetrokkenheid bij de parlementaire democratie beter doordacht en breder vormgegeven kan worden.

Technologie als facilitator van burgerbetrokkenheid

Hoe kan burgerbetrokkenheid bij het parlement vorm krijgen? Zonder te techno-optimistisch te willen zijn, zien wij daarin een belangrijke rol voor ICT. Zij kan burgerbetrokkenheid langs het hele spectrum versterken, zowel informerende, beleidsbeïnvloedende, zelfredzame als directe vormen. Digitale technologie alleen biedt zeker niet de oplossing voor het ervaren gebrek aan burgerbetrokkenheid. Maar technologie zorgt wel voor een groot bereik, en met de juiste toepassing en inbedding in het politieke proces, kan het burgerbetrokkenheid zeker faciliteren. Denk maar aan de hoeveelheid handtekeningen die door GeenPeil zijn opgehaald, die grotendeels online zijn verzameld (en die vervolgens allemaal alsnog moesten worden uitgeprint en verstuurd aan de Kiesraad…). Maar het gaat om veel meer dan digitale handtekeningen. Open data, monitoring van sociale media, internetpeilingen, e-petities, online-consultaties met specifieke burgerdoelgroepen: er zijn volop mogelijkheden om burgers nog directer te informeren, zelf input te laten leveren, ze te consulteren of te laten meebeslissen. Allemaal mogelijkheden die voor de landelijke politiek interessant zijn, omdat op dat niveau face-to-face ontmoetingen tussen burgers en politici veel lastiger te organiseren zijn.

In het buitenland wordt al langer geëxperimenteerd met digitale vormen van burgerbetrokkenheid in de landelijke politiek. Zo organiseert het Britse parlement succesvolle onlineconsultaties met specifieke burgergroepen. In Oostenrijk hebben honderd burgers op initiatief van de senaat daar, een advies geschreven over een opener wetgevingsproces en meer dialoog met burgers met behulp van digitale technologie. En via het Finse Open Ministerie worden wetsvoorstellen gecrowdsourcet. In deze landen zijn digitale vormen van burgerbetrokkenheid een belangrijk onderdeel van de discussie over de toekomst van de democratie. Heel recent nog, op 22 september 2015, hield de Belgische senaat een bijeenkomst over de toekomstbestendigheid van de representatieve democratie. Christine Defraigne, voorzitter van de senaat, sprak: “Vandaag is het zo dat de parlementen nieuwe participatieformules zoeken waardoor de burgers, alle burgers zich vaker en directer kunnen uitspreken over de problemen die de toekomst van de samenleving bepalen. […] Het gaat wel degelijk om open participatie, om participatie van het publiek in de ruime zin, die mogelijk wordt gemaakt door de digitale communicatiemiddelen.” In het Verenigd Koninkrijk is er zelfs een speciale Speaker’s commission ingericht op voorspraak van de Kamervoorzitter (de Speaker), die zich heeft gebogen over de uitdagingen en kansen van digitale technologie voor de democratie.

Er zijn ook kleine stappen gezet door het Nederlandse parlement. Zo kunnen burgers via de website van de Tweede Kamer inzage krijgen in vergaderstukken, notulen en vragen en amendementen van Kamerleden, Kamerdebatten live volgen, video-opnamen van plenaire Kamerdebatten terugkijken  en per e-mail contact opnemen met Kamerleden. Maar er kan nog veel meer open data beschikbaar worden gesteld om burgerbetrokkenheid te faciliteren (liefst in een centrale databank en in te hergebruiken formats). Denk aan overzichten van stemgedrag per fractie, thema of beleidsterrein. Bovendien kan ook voor burgers informatie meer op dossiers worden geordend, waardoor het wetgevingsproces transparanter en inzichtelijker wordt gemaakt.

Een ander voorbeeld van landelijke digitale burgerbetrokkenheid in Nederland is het portal van internetconsultatie dat sinds 2009 bestaat. Via het portal worden burgers en belanghebbenden geconsulteerd over wet- en regelgeving in voorbereiding. Dit portal heeft echter geen wijdverbreide bekendheid. Ook is het niet altijd duidelijk wat er met de resultaten van de consultaties wordt gedaan in het verdere wetgevingsproces. Bovendien zou het portal voor burgers aantrekkelijker kunnen worden gemaakt en beter aan kunnen sluiten op hun belevingswereld.  Zo zouden per onderwerp dossiers kunnen worden aangeboden met relevante achtergronddocumenten, handige infographics en begrijpelijke terminologie.

Aandachtspunten

In digitale middelen zit meer potentie dan er nu wordt uitgehaald. Tegelijkertijd is technologie geen wondermiddel en al helemaal geen quick fix voor de behoefte van burgers aan meer politieke betrokkenheid. Het succes van digitale instrumenten hangt af van een duidelijke inbedding van de digitale burgerbetrokkenheid in het politieke proces, en een goed ontwerp.

Belangrijke aandachtspunten hierbij zijn:

  • Meer betrokkenheid van burgers betekent niet minder betrokkenheid van politici. Integendeel (Tonkens et al., 2015). Toenemende digitale burgerbetrokkenheid vraagt om versterking van de representatieve democratie. Het zijn namelijk vaak bepaalde groepen burgers die de digitale instrumenten zullen aangrijpen om van zich te laten horen, waardoor de resultaten ervan vaak niet representatief zijn voor de gehele bevolking.  En ook minder actief betrokken burgers moeten zich kunnen blijven herkennen in de politieke besluitvorming. Zij zouden wellicht op andere wijze betrokken kunnen worden bij het besluitvormingsproces, bv door middel van loting of stemmingen.
  • Meer zelfredzame, beleidsbeïnvloedende en directe burgerbetrokkenheid leidt tot een verschuiving in de rolverdeling tussen burgers en politici. Het is belangrijk dat de beoogde staatscommissie nadenkt over hoe politici zich moeten verhouden tot een verdergaande inmenging van burgers in de besluitvorming. Het is in ieder geval belangrijk dat politici duidelijk maken waarom ze uitkomsten van een burgerinitiatief wel of niet honoreren. Hierbij moet worden bedacht dat als politici stelselmatig te weinig doen met die uitkomsten en daarover onvoldoende verantwoording afleggen, het afbreukrisico ontstaat dat burgers hun vertrouwen in de politiek verliezen.
  • Meer burgerbetrokkenheid leidt tot hogere eisen aan het functioneren van politici. De toenemende beschikbaarheid van informatie over het functioneren van politici en het proces van besluitvorming, leidt tot een hogere druk op politici om zich te verantwoorden. Met de toenemende beschikbaarheid van open (overheids)data neemt dit toe. Politici moeten een balans vinden tussen voldoende ruimte voor zelfstandige politieke oordeelsvorming (‘zonder last of ruggenspraak’) enerzijds, en de steeds duidelijker gearticuleerde meningen en voorkeuren van (groepen) burgers via nieuwe media.
  • Technologie is niet neutraal. Zo is Twitter meer een elitemedium dan Facebook. Technologische uitgangspunten, het ontwerp van het specifieke instrument en het eventuele verdienmodel zijn sturend voor de inhoud en het proces van burgerbetrokkenheid. De huidige online- omgeving met sociale media en digitale platforms, voldoet niet vanzelf aan democratische voorwaarden als gelijke toegang en representativiteit. Wat betreft het design van parlementaire democratische innovatie is dan ook nog een wereld te winnen.
  • Online burgerbetrokkenheid behoeft ook offline inbedding. Het succes van digitale instrumenten hangt af van een goede koppeling aan het politieke en beleidsproces, en van een goed georganiseerd communicatietraject. Alleen met een portal voor internetconsultatie ben je er niet, het gaat ook om de algemene bekendheid van het online- instrument en over hoe serieus wordt omgegaan met de onlineconsultatie in het verdere beleidsproces.

Oproep aan het College van Senioren

Nu het debat over een mogelijke staatscommissie van de agenda van de Eerste Kamer is gehaald, gaat het College van Senioren besluiten hoe ze nu verder willen. Onze oproep mag helder zijn: het debat over een staatscommissie moet er komen. Wij pleiten voor een commissie die zich ook buigt over meer burgerbetrokkenheid bij het parlement. Burgerbetrokkenheid bij het parlement moet niet beperkt blijven tot de noodrem van een raadgevend correctief referendum, maar in het hele wetgevings- en besluitvormingsproces een plek krijgen.  Digitale middelen kunnen meer burgerbetrokkenheid faciliteren. Het parlement zelf zou daarbij kunnen kiezen voor een minimale variant van democratische innovatie, waarbij het initiatief vooral bij burgers ligt. Voor deze variant zou de transparantie over het parlementaire besluitvormingsproces, inclusief onderliggende documenten, stemgedrag, etc., optimaal moeten worden georganiseerd. Dat stelt burgers, belanghebbenden of hun intermediaire organisaties in staat om zelf actie te ondernemen. Een verdergaande variant zou inhouden dat het parlement– zoals in het Verenigd Koninkrijk – zelf het voortouw neemt voor verdergaande democratische innovatie. Dit past in de bredere trend die Voermans et al (2012) de ‘groeiende assertiviteit’ van parlementen noemen. Een trend waarbij West-Europese parlementen niet langer alleen willen leunen op indirecte consultatie (georganiseerd door de regering), maar zich steeds vaker rechtstreeks willen laten informeren door burgers en belanghebbenden. Welke variant het beste past bij de Nederlandse parlementaire democratie, is aan een staatscommissie.

[1] Vier van die vijf “inleidende verzoeken” om een referendum werden echter niet gehonoreerd vanwege te weinig handtekeningen.