EU-missies voor maatschappelijke opgaven

Sinds een paar jaar overwegen beleidsmakers, beleidsonderzoekers en beleidsadviseurs in Nederland en Europa de mogelijkheden om onderzoek en innovatie doelgericht te mobiliseren voor de aanpak van grote maatschappelijke opgaven, zoals de energietransitie of een verbeterde gezondheid voor iedereen. Verschillende partijen pleiten voor een nieuw genre beleid, aanvullend op het bestaande R&D- en bedrijvengerichte innovatiebeleid.

In eerdere rapporten en ook in dit rapport spreekt het Rathenau Instituut over opgavegericht innovatiebeleid. Dat doen we om aan te geven dat dit nieuwe genre innovatiebeleid zich richt op specifieke maatschappelijke opgaven en op de innovaties en systeemveranderingen om deze aan te pakken. Een concreet voorbeeld van dit nieuwe type beleid zijn de missies die de Europese Commissie onlangs heeft geïntroduceerd.

De EU-missies: praktijkvoorbeelden van opgavegericht innovatiebeleid
De Europese Commissie heeft vijf missies geformuleerd in Horizon Europe, het nieuwe kaderprogramma voor onderzoek en innovatie. Voor iedere missie is een mission board geïnstalleerd, met de opdracht om een voorstel uit te werken voor de aanpak. In september 2020 overhandigden de mission boards hun missievoorstellen aan de commissie. Het gaat om de missiedomeinen:

1. Bodemgezondheid;
2. Gezonde oceanen en wateren;
3. Klimaatadaptatie;
4. Klimaatneutrale en slimme steden;
5. Kanker.

In deze studie analyseren wij hoe het Europese beleid de missies gebruikt om maatschappelijke opgaven aan te pakken. We willen daarmee ons inzicht in dit nieuwe type innovatiebeleid verdiepen en aanknopingspunten vinden voor de verdere ontwikkeling van dit nieuwe beleidsgenre. We hopen hiermee de kennisbasis en het beleidsrepertoire rond opgavegericht innovatiebeleid te vergroten. Daarmee kunnen beleidsmakers in Nederland en elders hun voordeel doen. Daarnaast kunnen de inzichten behulpzaam zijn voor andere partijen die betrokken zijn bij opgavegerichte projecten en onderzoeks- en innovatieprogramma’s.

Dit rapport is gebaseerd op een systematische analyse van de vijf Europese missievoorstellen. Onze analyse bestaat uit twee stappen: we kijken naar de veranderingstheorieën en we bestuderen de governance.

Veranderingstheorieën van de EU-missies
Een veranderingstheorie beschrijft alle verwachtingen over hoe activiteiten gaan leiden tot een verandering in de praktijk en in de maatschappij. Het is een oorzaak-gevolgredenering die voert van benodigde hulpbronnen, zoals tijd, geld en expertise (inputs) en de mix van activiteiten die daardoor mogelijk wordt, naar hun directe resultaten (outputs), het gebruik van die resultaten (outcomes) en de uiteindelijke effecten daarvan in de praktijk en de samenleving (impact).

Omgekeerde veranderingstheorie

In opgavegericht innovatiebeleid verwachten wij een omgekeerde veranderingstheorie die begint bij een complexe maatschappelijke problematiek die alleen kan worden opgelost met een structurele systeemverandering, zoals bijvoorbeeld bij de energietransitie. De causale redenering begint daarom bij de impact en redeneert dan terug via outcomes en outputs naar een samenhangende mix van activiteiten en inputs.

Diepgaande probleemanalyse

Onze analyse van de EU-missies laat inderdaad zien dat een omgekeerde veranderingstheorie helpt bij het vertalen van urgente maatschappelijke opgaves naar inspirerende missies. De vijf missievoorstellen bouwen op diepgaande probleemanalyses om een veranderingstheorie op te stellen vanuit de beoogde impact. Dankzij zo’n goede probleemanalyse staat de beoogde bijdrage aan een maatschappelijke veranderingsopgave daadwerkelijk centraal.

Maatwerk per maatschappelijke opgave

Verder toont onze analyse dat de achterliggende problematiek van elke opgave anders is. Daarom is maatwerk nodig in het opstellen en uitwerken van opgavegerichte veranderingstheorieën: elke maatschappelijke opgave is anders en vergt een eigen specifieke veranderingstheorie. Dat er maatwerk nodig is, zag de Europese Commissie ook in. Ze startte daarom onder andere een uitgebreid voortraject met diverse stakeholders.

Dankzij dit voortraject kon men met verschillende partijen vanuit verschillende perspectieven zicht krijgen op de aard van de complexe problematiek en op aanpakken die hierbij kunnen passen. In de missievoorstellen is dan ook ruimte voor andere activiteiten dan alleen onderzoek en innovatie, en krijgt ook een breder palet aan stakeholders, waaronder burgers en lokale overheden, een actieve rol. Hierdoor zijn de vijf missievoorstellen wellicht groter en veelomvattender geworden dan de Europese Commissie aanvankelijk had gedacht of gehoopt.

Governance van de EU-missies
We inventariseren de missievoorstellen van de EU op het gebied van governance om te verkennen welke governance-aanpakken passen bij een opgavegerichte veranderingstheorie. Als de veranderingstheorieën inderdaad terugredeneren vanuit een complexe maatschappelijke veranderingsopgave, dan kunnen we verwachten dat er andere eisen worden gesteld aan de sturing en coördinatie dan bij conventioneel innovatiebeleid. Centraal staan immers niet alleen de onderzoekers en bedrijven die een oplossing willen ontwikkelen en implementeren, maar ook de (maatschappelijke) stakeholders en burgers die nodig zijn voor veranderingen in bestaande praktijken en systemen.

Bovendien zal er naast wetenschappelijk onderzoek en technologische ontwikkeling ook ruimte moeten zijn voor andere activiteiten, zoals lokale experimenten, proeftuinen, sociale innovatie of citizen science. Het mobiliseren van meer uiteenlopende partijen voor meer verschillende activiteiten zal om meer of andere vormen van coördinatie en organisatie vragen.

Brede mix van stakeholders

Een eerste inzicht is dat een bredere mix van stakeholders, waaronder met name ook burgers, actief en continu betrokken zou moeten worden bij de governance. De vijf missievoorstellen geven concrete aanknopingspunten over verschillende manieren om burgers te betrekken in diverse rollen, uiteenlopend van burgerwetenschapper of student tot ontwerper en evaluator. De burger kan rollen vervullen in het gehele missieproces van ontwerp naar implementatie en uiteindelijk ook evaluatie.

Brede mix van activiteiten

Een tweede inzicht is dat men in een opgavegerichte governance gebruik zou moeten maken van een missieportfolio met ruimte voor een breed en divers palet aan activiteiten om de beoogde (systeem)verandering te realiseren. Een missieportfolio is nodig om de diverse activiteiten te coördineren en te managen om het missiedoel te realiseren. De vijf missievoorstellen geven een goed beeld van de diversiteit aan activiteiten om de gewenste impact te realiseren.

Uitgebreide monitoring en evaluatie

Een derde inzicht is dat een opgavegerichte governance moet bouwen op uitgebreide monitoring en evaluatie. Dit is onder andere belangrijk om inzicht te krijgen in de manier waarop de verandering wordt gerealiseerd en in hoeverre dit (nog steeds) past bij de maatschappelijke opgave. Dat kan bijvoorbeeld met indicatoren die burgerbetrokkenheid of gedragsverandering meten.

De lange tijdshorizon van de missies leert ons dat je de monitoring en evaluatie ook zou moeten gebruiken om te reflecteren op de resultaten en om te leren van de aanpak. Dit is nodig om eventuele aanpassingen en vervolgstappen te formuleren en om in te spelen op de veranderingen die tijdens de missies plaatsvinden.

Ruimte voor ontwikkeling van opgavegericht innovatiebeleid
De vijf Europese missievoorstellen leveren leerzame elementen op voor iedereen die een nieuw genre opgavegericht innovatiebeleid wil inzetten.

Een kanttekening is dat de EU-voorstellen nog weinig aandacht besteden aan de inputs die de veranderingstheorie ondersteunen. Dit komt waarschijnlijk doordat de Europese Commissie nog geen duidelijke indicatie heeft gegeven over de beschikbare middelen. Ook ontbreekt de ontwikkeling van een uitgewerkt implementatieplan.

Daarnaast besteden de voorstellen (impliciet) weinig aandacht aan de ontwikkeling van de capaciteiten die burgers, of onderzoekers, bedrijven en overheden nodig hebben om effectief samen te werken. Er is relatief veel aandacht voor de rol van burgers en weinig aandacht voor de verantwoordelijkheden van andere stakeholders.

En hoewel de missievoorstellen oog hebben voor het type activiteiten waarmee het portfolio gevuld moet worden, is er weinig aandacht voor het management van het portfolio in de loop van de tijd. Daarnaast geven de voorstellen weinig informatie over de organisatie van de monitoring en evaluatie.

Tenslotte voorzien wij enkele kwetsbaarheden die de implementatie van de missievoorstellen in gevaar kunnen brengen. De missies betrekken bijvoorbeeld meerdere bestuurlijke niveaus, domeinen, sectoren en stakeholders tegelijkertijd. Dit zorgt voor diverse kwetsbaarheiden. Voorbeelden zijn politieke kwetsbaarheden rondom het draagvlak voor missies, capaciteitskwetsbaarheden rondom competentieontwikkeling voor missies en relevantiekwetsbaarheden ten aanzien van de context- en tijdsafhankelijkheid van missies. Door deze kwetsbaarheden lopen de missies het risico om meer te beloven dan er werkelijk zou kunnen worden gerealiseerd (overpromising).

Wij realiseren ons dat deze kwetsbaarheden ook gelden voor de Nederlandse missies. Het Nederlandse missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid heeft bijvoorbeeld ook te maken met meerdere bestuurlijke niveaus en uiteenlopende partijen. Deze kwetsbaarheden zijn daarom belangrijke aandachtspunten voor de verdere ontwikkeling van dit nieuwe genre innovatiebeleid.

De komende periode worden de implementatie- en investeringsplannen van de Europese missies bekend. Die plannen kunnen verdere aanknopingspunten opleveren voor een aanpak die past bij opgavegericht innovatiebeleid. Het Rathenau Instituut blijft de ontwikkeling van deze missies dan ook met belangstelling volgen.