Onderzoeksprogramma's met een missie

In de afgelopen jaren probeert de Nederlandse overheid het wetenschaps- en innovatiebeleid sterker te richten op maatschappelijke uitdagingen, zoals het terugdringen van klimaatverandering, het betaalbaar houden van de zorg of de omslag naar een duurzaam systeem van voedselproductie -en consumptie. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in de Nationale Wetenschapsagenda (NWA) en in het in 2019 geïntroduceerde missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid van het kabinet. Deze beleidsverandering past in een bredere internationale ontwikkeling waarin overheden proberen om onderzoek en innovatie gerichter in te zetten om complexe maatschappelijke opgaven aan te pakken. Die ambitie wijkt af van eerder onderzoeks- en innovatiebeleid waarin economisch verdienvermogen, technologische kansen of wetenschappelijke nieuwsgierigheid centraal staan. De nieuwe ambitie om gericht bij te dragen aan maatschappelijke opgaven, vraagt om een nieuw, aanvullend genre onderzoeks- en innovatiebeleid. We noemen dit opgavegericht onderzoeks- en innovatiebeleid.

Het Rathenau Instituut wil bijdragen aan de ontwikkeling van dit nieuwe genre. Dat doen we in verschillende projecten. In eerdere publicaties reflecteerden we onder meer op de ontwikkelingen binnen het Nederlandse innovatiebeleid. en de manier waarop de Europese Unie invulling geeft aan de ambitie om onderzoek en innovatie meer te richten op maatschappelijke uitdagingen. In deze studie is onze focus op onderzoeksprogramma’s, want op dit moment is daar nog weinig ervaring mee. De centrale onderzoeksvraag is: welke eisen stelt een opgavegerichte benadering aan het ontwerp en het management van onderzoeksprogramma’s?

In dit rapport verkennen we op basis van een literatuurstudie, een workshop en een analyse van internationale voorbeelden wat er nodig is om opgavegerichte onderzoeksprogramma’s vorm te geven en te managen. Ons doel is om praktische inzichten te bieden voor diegenen die betrokken zijn bij de financiering, het ontwerp en de aansturing van onderzoeksprogramma’s, zoals onderzoeksfinanciers, programmamanagers en beleidsmedewerkers bij de verschillende departementen.

Het rapport bestaat uit vier delen. In het eerste deel (hoofdstuk 1 en 2) positioneren we opgavegerichte onderzoeksprogramma’s binnen de bredere ontwikkeling waarin de overheid probeert om onderzoek en innovatie meer gericht te mobiliseren voor maatschappelijke opgaven. We beschrijven kenmerkende verschillen tussen opgavegerichte programma’s en innovatiegedreven programma’s. In hoofdstuk 3 behandelen we drie internationale voorbeelden van programma’s met opgavegerichte kenmerken. In het hoofdstuk 4 identificeren we praktische bouwstenen voor de vormgeving en het management van opgavegerichte onderzoeksprogramma’s. Tot slot reflecteren we op vragen die deze nieuwe manier van programmeren oproept over de meervoudige rollen van de overheid in het mobiliseren van onderzoek en innovatie in opgavegerichte onderzoeksprogramma’s.

Opgavegerichte onderzoeksprogramma’s
Op basis van de literatuur beredeneren we dat opgavegerichte onderzoeksprogramma’s een andere veranderingstheorie (theory of change) hebben dan klassieke onderzoeksprogramma’s die gericht zijn op het stimuleren van nieuwe kennis en nieuwe (vaak technologische) oplossingen. Het vertrekpunt van opgavegerichte programma’s is niet de belofte van nieuwe wetenschappelijke kennis of een opkomende (sleutel)technologie, maar een complex maatschappelijk probleem en de socio-technische systeemverandering om dit probleem op te lossen. De aard van de problematiek en de systeemverandering bepalen welke kennis en oplossingen nodig zijn. Het combineren van kennis uit verschillende bronnen en disciplines kan minstens zo hard nodig zijn als het ontwikkelen van nieuwe kennis of technologie. Het verbinden, herordenen en opbouwen van kennisecosystemen is daarom ook een typisch onderdeel van een opgavegerichte veranderingstheorie.

Omdat opgavegerichte onderzoeksprogramma’s gebaseerd zijn op een andere veranderingstheorie dan conventionele onderzoeksprogramma, zullen onderzoeksfinanciers en programmamanagers nieuwe werkwijzen moeten ontwikkelen. De vraag is hoe.

Drie internationale cases
In drie internationale voorbeelden gaan we op zoek naar lessen over het ontwerpen en managen van opgavegerichte onderzoeksprogramma’s:

1. Het programma Climate Change, Agriculture and Food Security (CCAFS) van CGIAR. CGIAR is een wereldwijd samenwerkingsverband van internationale organisaties die zich bezighouden met onderzoek naar voedselzekerheid.
    
2. Het Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA), een agentschap van het Amerikaanse ministerie van defensie dat verantwoordelijk is voor de ontwikkeling van opkomende technologieën voor gebruik door het leger.
    
3. Het programma Utmaningsdriven innovation (UDI, uitdagingsgedreven innovatie) van VINNOVA, het innovatieagentschap van de Zweedse overheid.

We hebben deze drie cases geselecteerd omdat zij ieder een concrete (maatschappelijke) opgave als uitgangspunt hebben. Het CCAFS-programma van CGIAR mobiliseert onderzoek om bij te dragen aan een veilig en toekomstbestendig voedselsysteem. DARPA stimuleert onderzoek en technologieontwikkeling om de nationale veiligheid te vergroten. Het Zweedse UDI-programma financiert onderzoek en innovatie om bij te dragen aan de duurzame ontwikkelingsdoelen van de Verenigde Naties.

De drie programma’s bleken niet in elk opzicht opgavegericht zoals hierboven gedefinieerd. Van de drie programma’s lijkt het Zweedse UDI nog het meest op een klassiek innovatiegedreven programma dat werkt met calls for proposals waarin onderzoekers en stakeholders veel ruimte krijgen om eigen projectvoorstellen uit te werken en in te dienen. De voorbeelden van CCAFS en DARPA geven meer aanknopingspunten om te leren over het gericht mobiliseren van onderzoek en innovatie voor maatschappelijke opgaven.

In de praktijk van CCAFS en DARPA is er een actieve en sturende rol voor het programmamanagement. Men baseert het ontwerp en de aansturing van de programma’s op een goed uitgewerkte veranderingstheorie waarin de maatschappelijke opgave het vertrekpunt is. Anders dan bij de klassieke innovatiegedreven programma’s blijft het programmamanagement gedurende de looptijd van de projecten nauw betrokken bij de projecten. Programmamanagers sturen tussentijds bij wanneer de aansluiting tussen projecten en het overkoepelende programma uit elkaar dreigen te lopen. Bij CCAFS zien we daarnaast dat het programma expliciet aandacht besteedt aan verantwoorde onderzoekspraktijken zowel op project- als op programmaniveau. Gedurende de hele programmacyclus werken de deelnemers samen met partijen die nodig zijn om de ontwikkelde kennis en oplossingen in de praktijk te brengen, zoals lokale gemeenschappen. Ze hebben dus veel aandacht voor de inbedding van onderzoeksprogramma’s in het doorgaande innovatie- en transitieproces.

Bouwstenen voor een opgavegerichte aanpak
Uit onze literatuurstudie en internationale cases destilleren we twee belangrijke kenmerken van opgavegerichte onderzoeksprogramma’s die doorwerken in het ontwerp, de organisatie en aansturing: een actief programmamanagement en een lerende aanpak.

1.          Actief programmamanagement gedurende de hele programmacyclus

De internationale cases laten zien dat het opgavegericht programmeren van onderzoek een actief en doortastend programmamanagement vergt om de oriëntatie op maatschappelijke opgaven te organiseren en te bewaken. Activiteiten die hierbij passen, zijn bijvoorbeeld het ontwikkelen van een gezamenlijke veranderingstheorie aan de start van het programma, het creëren en bewaken van samenhang tussen projecten, het zo nodig bijsturen van specifieke projecten, het organiseren van interacties met belanghebbenden binnen en buiten het programma en het integreren van de resultaten.

2.          Lerende aanpak

Het opgavegericht programmeren van onderzoek vraagt ook om een lerende aanpak waarin het programmamanagement en de deelnemers regelmatig reflecteren op de vraag of de veranderingstheorie nog adequaat is en of de projecten en de doelen nog relevant zijn. De maatschappelijke context waarin de resultaten moeten landen, is immers dynamisch, en tussentijdse projectresultaten kunnen aanleiding geven om bij te sturen in de portfolio. Bijvoorbeeld door extra activiteiten te organiseren, nieuwe partijen te betrekken of projecten aan elkaar te verbinden.

Deze twee kenmerken vragen om investeringen in tijd en in competenties. Die investeringen kunnen alleen verantwoord worden als de actieve en gerichte mobilisatie van onderzoek ook daadwerkelijk zorgt voor een meer effectieve bijdrage aan het aanpakken van de betreffende opgave. Mede daarom is een goede monitoring en evaluatie belangrijk.

Uit de literatuur en de analyse van internationale voorbeelden destilleren we praktische handelingsopties om opgavegericht te werk te gaan in het programmeren van onderzoek. Deze beschrijven we aan de hand van tien fasen in de programmacyclus, van programmavoorbereiding tot afronding en evaluatie.

Slotbeschouwing over rollen van de overheid
Opgavegerichte programma’s zijn mede afhankelijk van een actieve en meervoudige betrokkenheid en regie vanuit beleid. Typerend voor opgavegerichte onderzoeksprogramma’s is namelijk dat de overheid zelf ook – en vaak op verschillende manieren – onderdeel is van de onderliggende veranderingstheorie. Sterker dan bij innovatiegedreven onderzoeksprogramma’s is het belangrijk dat de overheid meedenkt over het ontwerp van de veranderingstheorie. Dat is nodig om het programma te richten op publieke waarden en om expliciet te maken welke rollen de overheid zelf dient te spelen.

We onderscheiden typische rollen die de overheid hierin kan spelen: als schepper van de juiste randvoorwaarden waarbinnen het programma zich kan ontplooien, als investeerder en kennisleverancier, als deelnemer in projecten, en als stimulator van kennisbenutting in beleid en/of in de praktijk.