calendar tag arrow download print
artikel
20 maart 2017

Publieke kennisorganisaties door de jaren heen

Geschiedenis Wetenschapsbeleid
In dit artikel maakt Bram Harkema de balans op van het effect van vijftig jaar wetenschaps- en innovatiebeleid op de publieke kennisorganisaties. Enkele trends zijn zichtbaar: wat is daarvan het effect op onze gezondheid, veiligheid en andere collectieve belangen?

Door Bram Harkema

Lees ook het rapport Publieke Kennisorganisaties (2016)

Iedere dag staat de Nederlandse overheid voor grote vraagstukken: zijn de dijken wel hoog genoeg, bestaat er een risico op een griepepidemie en hoe controleren we of ons eten gezond en veilig wordt geproduceerd? Om goede besluiten in het belang van de Nederlandse burger te nemen, bestaan er in Nederland 29 organisaties die onderzoek combineren met kennisintensieve dienstverlening.Bijvoorbeeld het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI), het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS) of het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Zij dragen bij aan de kennisproductie van ons land doordat ze onderzoek doen naar dan wel data verzamelen over veiligheid, huisvesting, gezondheidszorg, milieu en de openbare ruimte. Om die reden worden ze (deels) door de overheid gefinancierd. We noemen deze instituten publieke kennisorganisaties (pko’s), omdat zij het publieke belang borgen door onderzoek te doen en publiek en politiek te informeren over maatschappelijke thema’s.

Dit stuk richt zich niet op individuele casussen, maar op de publieke kennisorganisaties als geheel, en de verschillende pogingen van de overheid om sturing aan deze groep te geven.

Deze 29 organisaties – de tabel hieronder bevat een aantal kerngegevens over deze organisaties – hebben een sterk heterogeen karakter: de Nederlandse organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (TNO) lijkt weinig op de Boekmanstichting, maar in hun gezamenlijke missie vertonen ze overeenkomsten: beide verrichten onderzoek met een publieke functie. Dat is een vrij breed begrip, waar ik later op zal terugkomen. Doordat het onderzoek van de publieke kennisorganisaties in het belang is van de Nederlandse burger, heeft de overheid in het verleden meerdere malen gezocht naar manieren om deze organisaties meer te laten samenwerken. Horen zij vanwege hun wetenschappelijk onderzoek thuis bij de universiteiten, of moeten we ze vanwege hun praktische toepassing eerder als onderdeel van het ministerie zien? En als zij opdrachten voor marktpartijen verrichten, wat is dan nog het verschil tussen hen en een ander bedrijf?

Dit stuk richt zich niet op individuele casussen maar op de publieke kennisorganisaties als geheel, en de verschillende pogingen van de overheid om sturing aan deze groep te geven. Daarom zal ik ingaan op verschillende nota’s, inventarisaties en beleidsstukken die in de afgelopen vijftig jaar gepoogd hebben richting te geven aan deze heterogene groep. Aan de hand van het opkomende wetenschaps- en innovatiebeleid heeft de Nederlandse publieke kennisinfrastructuur zich moeten aanpassen aan politiek en markt. Bovendien is zichtbaar hoe veranderingen op de lange termijn gevolgen hebben gehad voor het doelmatig functioneren van de organisaties.

Veranderend concept

In de jaren ’60 bestond het concept ‘publieke kennisorganisaties’ niet, maar bestonden er wel organisaties die met publiek geld onderzoek deden, zoals het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie Centrum (WODC) of de para-universitaire instituten. Ondanks dat we de instituten van NWO en KNAW vandaag de dag niet meer tot de pko’s rekenen, worden ze in dit stuk in die periodes wel zo gekarakteriseerd. Want naast dat het ahistorisch zou zijn om de pko’s enkel vanuit het heden te beschouwen, staan deze organisaties ook niet op zichzelf. Ze worden ook sterk beïnvloed door hun omgeving: vanuit de politiek, vanuit de publieke opinie en vanuit de wetenschap. Het concept van de publieke kennisorganisaties is daarmee ook in grote mate veranderlijk.

Een aantal kerngegevens over publieke kennisorganisaties
Een aantal kerngegevens over publieke kennisorganisaties

Anders dan universiteiten ligt de focus bij publieke kennisorganisaties op het doen van onderzoek met een publieke functie. Hun insteek is niet primair gericht op het vermeerderen van kennis – zoals bij universiteiten – maar ook in het doen van maatschappelijk relevant onderzoek voor de burger, het oppakken van overheidstaken en het uitvoeren van onderzoek met een economisch belang. Zo draagt het onderzoek van deze organisaties ook bij aan innovatie, bijvoorbeeld doordat pre-competitief onderzoek door de overheid kan worden gefinancierd.

TNO verricht bijvoorbeeld onderzoek naar onderwaterwifi met als doel Nederlandse bedrijven hiervan te laten profiteren. Zo hebben de pko’s eigenschappen van zowel universiteiten als bedrijven, en verrichten zij taken van overheid en voor de burger. Het is daarom van belang dat de pko’s aandacht houden voor hun stakeholders, omdat zij opdrachten uitvoeren voor bedrijven en overheden. Zo bedienen pko’s de markt, het publiek, de overheid en wetenschap, en vertonen zij eigenschappen van bedrijven, overheden en universiteiten.

Kwetsbaar voortbestaan

Hierdoor worden ze niet als altijd als aparte groep gezien. Dat maakt hun voortbestaan kwetsbaar, omdat niet altijd duidelijk is voor wie deze organisaties bestaan. Het bestaansrecht van pko’s wordt vaak geduid aan de hand van de eigenschappen van hun stakeholders: voor universiteiten zijn dit waarheidsvinding, terwijl voor bedrijven juist winstmaximalisatie het summum is.

Het veld waarin pko’s opereren wordt gedomineerd door de vier omgevingen en de eigenschappen die daarbij horen en is dus allesbehalve statisch. Veranderingen in hun context, bijvoorbeeld het wetenschapsprogramma van de overheid, of een innovatievraag uit een nieuwe technologie leiden ertoe dat pko’s zich meer op het publiek belang of op marktpartijen moeten richten.  

velden
Publieke kennisorganisaties bedienen de markt, het publiek, de overheid en wetenschap, en vertonen eigenschappen van bedrijven, overheden en universiteiten.

Ontstaan van wetenschapsbeleid

In de jaren ’50 van de vorige eeuw was de wetenschap in Nederland veel kleiner en aan een stuk minder regels gebonden: het ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen (OKW) financierde universiteiten en hogescholen omdat wetenschap en onderwijs van intrinsieke waarde werden geacht. Er bestond nog geen beleid voor het vermeerderen of valoriseren van kennis; de academische gemeenschap bepaalde waar wetenschappers aan universiteiten onderzoek naar deden.

Daarnaast werd er ook buiten de universiteit onderzoek verricht met een specifieke overheidstaak, bijvoorbeeld door het Reactor Centrum Nederland (RCN) of het Rijksinstituut voor Visserijonderzoek (RIVO), maar deze niet-universitaire onderzoeksinstituten werden aangestuurd vanuit een eigen ministerie, zonder enige coördinatie. Op zich was dit niet bijzonder, aangezien de meeste instituten ook middenin het ministerie stonden.

Maar sinds Nederland in het begin van de jaren ’60 deelnam aan congressen van de dan net opgerichte Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO, in het Engels OECD), veranderde dit. Na de Tweede Wereldoorlog leek de wetenschap steeds vaker een antwoord te hebben op maatschappelijke vraagstukken. Daardoor groeide de publieke en politieke belangstelling voor wetenschap snel.

Tegelijkertijd namen de kosten van naoorlogse wetenschap ook gestaag toe: de bouw van een kernreactor voor nucleair onderzoek was vele malen duurder dan de uitgaven die men gewend was van de wetenschap. Daarnaast werd ook het idee dat de ontwikkeling en financiering van wetenschap een overheidsaangelegenheid was steeds dominanter. Door toegenomen belangstelling en kosten van wetenschap ontstond dus een schaarste. Die schaarste zette geïndustrialiseerde landen (verenigd in de OESO) aan tot het ontwikkelen van wetenschapsbeleid.

Geïnspireerd door deze congressen besloot de minister van Onderwijs en Wetenschappen (O&W) Isaäc Diepenhorst in 1966 tot de oprichting van de Raad van Advies voor Wetenschapsbeleid (RAWB). Deze raad moest zorgen voor een uniform beleid ten aanzien van alle wetenschappen, fundamenteel en toegepast, en richtte zich voor het grootste deel op universiteiten. Maar de RAWB schreef ook richtlijnen voor instituten als TNO, het KNMI en de para-universitaire instituten (specifieke onderzoeksinstituten die tegenwoordig onder NWO en de KNAW vallen).Op advies van de RAWB startte het ministerie van O&W in 1966 met het vervaardigen van jaarlijkse wetenschapsbudgetten. Voor het eerst werd er een overzicht gemaakt waarin de totale kosten voor het bedrijven van wetenschap beschreven stonden. Om goed beleid te kunnen maken op het geheel van wetenschap, stonden in deze overzichten alle overheidsuitgaven van alle ministeries ten gunste van wetenschappelijk onderzoek.

In 1966 maakte het ministerie van O&W voor het eerst een overzicht waarin de totale kosten voor het bedrijven van wetenschap stonden beschreven.

Een minister voor wetenschapsbeleid

Nadat deze wetenschapsbudgetten inzichtelijk hadden gemaakt wat de jaarlijkse uitgaven aan wetenschappelijk onderzoek waren, nam de belangstelling voor wetenschap nog verder toe. In het kabinet-Biesheuvel I (1971-1972) was enkele jaren later zelfs ruimte voor een minister voor wetenschapsbeleid: Mauk de Brauw (afkomstig van DS’70, een afsplitsingspartij van de PvdA) werd minister zonder portefeuille, belast met wetenschapsbeleid. Omdat deze minister nog geen aparte portefeuille had, werd er gekozen voor het ‘gezamenlijke actiemodel’. Dit hield in dat de minister van wetenschapsbeleid zijn gecoördineerde aanpak in de ministerraad besprak. Na goedkeuring van deze plannen moesten de vakministers toezien op de uitvoering hiervan.

Toen het kabinet-Den Uyl (1973-1977) een nieuwe minister voor wetenschapsbeleid aanstelde veranderde dit enigszins: Boy Trip schreef als functionaris de eerste Nota wetenschapsbeleid (1974), waarin de inrichting en structuur van het wetenschapssysteem en de hoofdlijnen van het wetenschapsbeleid aan de orde kwamen.

 

Minister Boy Trip (PPR) voor Wetenschapsbeleid
Minister Boy Trip (PPR) voor Wetenschapsbeleid met een rapport over energie. Hij schreef in 1974 de eerste Nota wetenschapsbeleid

Naar een wetenschap 'in dienst van de mensheid'

Deze nota kan gezien worden als het eerste beleidsstuk rondom het besteden van publieke middelen aan de wetenschap. Voorheen bepaalden de wetenschappers zelf welke projecten gefinancierd werden, maar met deze nota claimde de overheid meer invloed op de besteding van wetenschapsgeld. In deze nota zien we gestuurd door de OESO een verschuiving ‘van een wetenschap die de waarheid nastreeft en verder niets, naar een wetenschap die in dienst staat van de mensheid.’ 

Aangezien de nota de wetenschap meer wilde laten aansluiten op vragen uit de samenleving, kregen publieke kennisorganisaties, vanwege hun sterke verbinding met de samenleving, een duidelijke plaats naast de tot dan toe dominante universiteiten. Van de pko’s werd destijds verwacht dat zij strategisch onderzoek deden dat als brug kon fungeren tussen fundamenteel onderzoek (aan universiteiten) en de praktische toepassing ervan (bij bedrijven). Omwille van deze ‘brugfunctie’ werden zij een belangrijke speler in het wetenschapsbeleid. Dit concept gaat uit van een lineair beeld van wetenschap: fundamenteel onderzoek doet een ontdekking, die vervolgens toegepast kan worden en kan doorstromen naar het bedrijfsleven.

Om de wetenschap meer aan te laten sluiten bij maatschappelijke ontwikkelingen, ontstonden met de nota wetenschapsbeleid negen sectorraden. Deze raden bestonden uit vertegenwoordigers van overheid, wetenschap en ‘gebruikers’ en hadden als taak voorstellen voor onderzoek te doen aan het verantwoordelijke ministerie. Door verschillende stakeholders uit de sector met elkaar aan tafel te zetten, hoopte minister Trip op betere samenwerking en bevordering van de ‘brugfunctie’. Dat moest leiden tot het oplossen van maatschappelijke problemen. Zo zou de sectorraad landbouw nieuwe aandachtspunten kunnen signaleren en voorstellen voor (langdurig) onderzoek kunnen doen. De sectorraden hadden echter alleen een adviserende functie en nog geen geldverdelende functie, waardoor zij geen grote veranderingen konden realiseren.

Op het gebied van financiering van pko’s vonden wel grote veranderingen plaats. In plaats van een jaarlijks budget voerde Trip drie typen financiering in. Er bleef een institutionele basisfinanciering, maar daarnaast ontstond een aanvullende financiering, waar pko’s aanspraak op konden maken wanneer hun onderzoek aansloot bij de langetermijnvisie van sectorraden. Ook zouden publieke kennisorganisaties specifieke inkomsten kunnen krijgen voor door de minister bedachte onderzoeksopdrachten. De nota voorzag dat de coördinatie belangrijk was, maar – met het oog op de grote verschillen tussen de pko’s – ook dat maatwerk noodzakelijk was vanwege fundamentele verschillen in verantwoordelijkheden, beheers- en bestuursvormen en interne structuren.

Innovatie

Trips opvolger, Ton van Trier, schreef in 1979 de Innovatienota  (met als ondertitel: Het overheidsbeleid inzake technologische vernieuwing in de Nederlandse samenleving). In dit stuk wordt een oproep gedaan aan de pko’s om zich meer in dienst te stellen van het bedrijfsleven. Deze nota beschrijft de andere maatschappelijke bijdrage van de publieke kennisorganisaties: in de nota wetenschapsbeleid was beleidsrelevant onderzoek het centrale thema. In de innovatienota komt de minister met voorstellen om het bedrijfsleven kennisintensiever te maken. De onderzoeksinstituten moesten hiervoor de markt op, en zo op zoek gaan naar  vragen uit de samenleving. Het idee hierachter was dat een kennisintensief bedrijfsleven goed zou zijn voor de Nederlandse economie. Pko’s zouden een ‘brugfunctie’ kunnen vervullen, en bijvoorbeeld pre-competitief onderzoek kunnen verrichten om Nederlandse bedrijven te stimuleren.

Van Trier zou voorlopig de laatste minister voor wetenschapsbeleid zijn. In het kabinet-Van Agt II (1981-1982) was er geen plaats meer voor een minister voor wetenschapsbeleid. De portefeuille wetenschapsbeleid werd opgesplitst in een wetenschaps- en een innovatiedeel. Het wetenschapsbeleid bleef op het ministerie van O&W, het innovatiebeleid verhuisde naar het ministerie van Economische Zaken (EZ). Deze splitsing ging niet van harte en bleek de opmaat voor een langdurige strijd om invloed op de pko’s. De reden voor het afschaffen van deze minister zonder departement is vrij triviaal te noemen: doordat de twee grote partijen in de coalitie evenveel ministers wilden leveren, werd besloten deze ministerspost op te heffen. Het CDA en de PvdA kregen uiteindelijk beide zes ministers, D66 had er twee.

Het grote schisma

Zonder aanvoering van een eigen minister, bleef het wetenschaps- en innovatiebeleid bestaan op twee afzonderlijke ministeries. Het wetenschapsbeleid, dat voorheen altijd onder het ministerie van O&W was georganiseerd aangezien zijn grootste taak de universiteiten betrof, bleef op dit ministerie bestaan, terwijl het innovatiebeleid met deze splitsing verhuisde naar het ministerie van EZ, omdat de politiek van mening was dat innovatie een economische aangelegenheid was en dus bij Economische Zaken thuishoorde.

Deze verschuiving betekende een kantelpunt in het denken over de publieke kennisorganisaties. Want volgens het wetenschapsbeleid zou je het publiek belang van de pko’s primair kunnen uitleggen door middel van het doen van onderzoek met een dienstverlenende functie (het maatschappelijk belang), terwijl voor het innovatiebeleid het publiek belang gedefinieerd werd door het verwezenlijken van een kennisintensief bedrijfsleven (economisch belang). Deze belangen waren regelmatig onverenigbaar, bijvoorbeeld op gebieden als financiering en aansturing.

Om het bedrijfsleven te bedienen is een kleine basisfinanciering voldoende, want die schept veel ruimte voor projectfinanciering. Toch is het voor de stabiliteit van organisaties prettig een hogere basisfinanciering te hebben voor het uitvoeren van onderzoekstaken die constant zijn. Door de verantwoordelijkheid van de publieke kennisorganisaties over twee ministeries te verspreiden, kon volgens oud-topambtenaren op het departement Hoger Onderwijs en Wetenschap van het ministerie van O&W Peter Tindemans en Roel in ‘t Veld een stammenstrijd ontstaan tussen de ministeries van O&W en EZ over wie zeggenschap over verscheidene aspecten van de wetenschap had.

Volgens Tindemans lag dit aan het idee in de politiek dat de voornaamste taak van wetenschap was om bij te dragen aan economische groei. Om die reden, zo stelt hij, werd besloten om de ministerspost op te heffen en een deel van de verantwoordelijkheden over te hevelen naar EZ.

Inventarisatie

Een eerste aanzet voor de discussie over wie de organisaties zou aansturen, werd gegeven door het ministerie van O&W, dat de RAWB vroeg de missies van de publieke kennisorganisaties te analyseren. In dit rapport, Advies over het missiepatroon van de niet-universitaire onderzoeksinstituten (1988), werd voor het eerst grootschalig onderzoek gerapporteerd naar het niet-academische kennislandschap van Nederland.

Hierbij identificeerde de RAWB 139 onderzoeksinstituten: TNO telde toen nog 33 aparte instituten en was op dat moment veruit de grootste organisatie, met ruim 30% van de totale onderzoekscapaciteit van al deze organisaties (in 2014 was dit teruggelopen tot 19%). 

Daarnaast bestonden er 34 landbouwinstituten (die vielen onder de Dienst Landbouwkundig Onderzoek (DLO), en waren allen gevestigd in Wageningen) 20 para-universitaire instituten, 20 rijksinstellingen, direct ressorterend onder een ministerie, 5 Grote Technologische Instituten (GTI’s) en 27 ‘overige’ instituten.

Overzicht van de publieke kennisorganisaties in 1986, 2006 en 2016. Rijksinstelling is aangeven met RI, gevolgd door het ministerie. (Bron: RAWB, Speelman en Rathenau Instituut)
Overzicht van de publieke kennisorganisaties in 1986, 2006 en 2016. Rijksinstelling is aangeven met RI, gevolgd door het ministerie. (Bron: RAWB, Speelman en Rathenau Instituut)

Versnippering over ministeries

Het belangrijkste punt uit dit rapport is de versnippering van organisaties over verschillende ministeries. De RAWB signaleerde dat de pko’s te weinig samenwerkten omdat zij door zeven verschillende ministeries werden aangestuurd. Met het oog op de verdere vervlechting van Europa na 1992 (de oprichting van de EU), waarschuwde hij daarom voor de relatief zwakke concurrentiepositie van de ‘kleine’ Nederlandse organisaties.

De angst bestond dat de vele kleine instituten zouden worden weggeconcurreerd door Europese marktpartijen, en dat de nationale onderzoeksvraag zou kunnen wegvallen door Europese eenwording en de daarbij behorende Europese markt. De Raad zag dit daarom ook als een bedreiging voor de nationale kennisinfrastructuur omdat dit het einde zou kunnen beteken voor nationale instituten als het RIVM of het Nederlands Instituut voor Onderzoek van de Eerstelijnsgezondheidszorg (NIVEL).

Ook achtte de RAWB het uitvoeren van onderzoek door instituten die zich in het departement of ministerie bevonden, zoals bij het WODC of het RIVM gebeurde, onwenselijk. Zo zou de verwevenheid met ambtelijke processen lastig te vermijden zijn en hiermee de integriteit van onderzoek in het geding kunnen komen. Omwille van de objectiviteit en onafhankelijkheid binnen het onderzoekslandschap en richting de maatschappij, pleitte de Raad voor een externe kwaliteitstoetsing, eventueel in samenwerking met de KNAW, die toe zou zien op de onderzoekskwaliteit van deze instituten. Deze visie werd ook door het kabinet gedeeld en uitgedragen.
 

Om de onafhankelijkheid van onderzoek te versterken en om een tegenwicht te bieden tegen de internationaliserende onderzoeksmarkt, moesten onderzoeksinstituten zo veel mogelijk worden ondergebracht in bestaande koepels met programmerende bevoegdheden.

Om de onafhankelijkheid van onderzoek te versterken en om een tegenwicht te bieden tegen de internationaliserende onderzoeksmarkt, stelt de Raad voor om de onderzoeksinstituten zoveel mogelijk onder te brengen in bestaande koepels met programmerende bevoegdheden. Zo zouden organisaties met dezelfde missie of aanverwant onderzoek meer moeten samenwerken.

Het kabinet leek hier aanvankelijk mee in te stemmen, toch lijkt er van nieuwe samenwerkingsvormen weinig te komen. Daarvoor zijn bestuur en organisatie van de publieke kennisorganisaties te heterogeen. Overigens vindt vooral sedert de eeuwwisseling, wel uitwisseling van componenten van kennisorganisaties plaats. In de woorden van Speelman: “kwartetten tussen organisaties kan in win-win situaties resulteren.”.’

Publieke kennisorganisaties verspreid over de ministeries
Publieke kennisorganisaties verspreid over de ministeries.

Toch ging de structuur van de para-universitaire instituten (die in deze periode nog tot de publieke kennisorganisaties gerekend werden) al tijdens het schrijven van het RAWB-rapport flink op de schop: vooruitlopend op de aanbevelingen werd in 1987 door het ministerie van O&W besloten tot oprichting van Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO), die voortkwam uit de organisatie voor Zuiver Wetenschappelijk Onderzoek (ZWO). Voor de para-universitaire instituten betekende dit dat zij aparte stichtingen bleven, maar wel zouden vallen onder NWO en de KNAW. In feite is de eerste koepel van de publieke kennisinfrastructuur, zoals de RAWB deze voorstelde, hier gevormd.

Een eerste uitgebreide reactie vanuit het ministerie van O&W op de inventarisatie van de RAWB vinden we terug in de nota Naar een Wetenschapsbeleid voor de jaren negentig (1988). Ook deze nota gaat in eerste instantie over de universiteiten, maar beschrijft tevens een nieuw plan voor de publieke kennisorganisaties. In dit stuk zijn het economische argument en de plek van Nederland in de internationale concurrentiestrijd ook dominant in het wetenschapsbeleid, en dus niet langer alleen voorbehouden aan het innovatiebeleid.

Van de RAWB-adviezen betreffende het clusteren in koepels is in deze nota geen plaats meer. In plaats daarvan wordt voorgesteld toe te werken naar topkaders en topinstituten om het Nederlandse wetenschapssysteem ook internationaal concurrerend te houden. Zo wordt voorgesteld dat niet alleen de technologische instituten en TNO maar alle publieke kennisorganisaties zelfstandige instituten zouden moeten worden.

‘Verzelfstandigingsparadox’

Wat hier ontstond wordt ook wel de ‘verzelfstandigingsparadox’ genoemd: de publieke kennisorganisaties werden, ook in deze nota, door hun verzelfstandiging verder op afstand van de overheid geplaatst. Onder de noemer ‘afstandelijk bestuur’ wilde het ministerie van O&W de ‘beheersmatige bemoeienis’ van de verantwoordelijke ministeries wegnemen of in elk geval sterk reduceren. Vanuit het idee dat de beleidsmatige en beheersmatige aansturing gescheiden moesten worden, werd een groot aantal instituten tot zelfstandige bestuursorganen omgevormd. 

Tegelijkertijd stelde de minister een nieuwe outputfinanciering voor, waarbij ministeries en departementen (en de markt) middels programmafinanciering onderzoek naar bepaalde relevante onderwerpen konden laten uitvoeren. Hiermee werd het accent van de pko’s nog meer op de markt gelegd, waarbij het publiek belang waar zij voor stonden nog steeds tweeledig was, maar waarbij het economisch belang nadrukkelijker benoemd werd.

Innovatie, innovatie

Sinds de splitsing van het innovatie- en wetenschapsbeleid werkten de ministeries van O&W en EZ samen bij het schrijven van beleidsstukken. De innovatienota’s werden ondertekend door EZ en de wetenschapsnota’s door O&W, maar bij de nota Kennis in Beweging (1995) veranderde dit. Ondanks dat de nota Naar een wetenschapsbeleid voor de jaren negentig afsloot met de opmerking dat de minister van O&W graag sturing aan het wetenschapsbeleid wilde blijven geven, is bij de wetenschapsnota Kennis in Beweging de minister van Economische Zaken penvoerder.

Dit is opvallend omdat het maatschappelijk belang van wetenschap nu ook economisch gedefinieerd werd. Deze nota richtte zich in nog grotere mate op innovatie, en dan met name de internationale concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven. Een van de maatregelen van het ministerie van EZ was de verplichte cofinanciering voor TNO en de GTI’s. Om overheidsfinanciering te krijgen, moesten deze instituten zich inspannen om ook private financiering binnen te krijgen. Deze vorm van ‘matching’ zou de grote instituten nog marktbewuster moeten maken.

Zo tekent zich een trend af waarbij de focus op innovatie steeds dominanter is geworden ten opzichte van het maatschappelijk belang van wetenschap. Met de verzelfstandiging van de publieke kennisorganisaties kon het gebeuren dat in de OCW-nota Wie oogsten wil, moet zaaien (1999) de onderzoeksinstituten buiten het bereik van het ministerie van OCW werden gezet. In plaats van een jaarlijkse beoordeling, moesten pko’s in de 21e eeuw eens in de vier jaar met een strategisch plan komen, waarop ze door het penvoerende ministerie getoetst zouden worden.

Voortaan moesten publieke kennisorganisaties nog maar eens in de vier jaar met een strategisch plan komen.

Dit had tot gevolg dat de pko’s enkel nog rapporteerden aan hun broodheer (voor het KNMI het ministerie van VROM., en voor het het CBS het ministerie van EZ) en dus niet meer aangestuurd werden door OCW en zijn wetenschapsbeleid. Het idee hierachter was dat overheidsuitgaven doelmatiger besteed moesten worden. Op deze manier konden de uitgaven van deze organisaties over een langere termijn worden getoetst en verantwoord.

Het gevolg hiervan was dus dat de publieke kennisorganisaties niet langer centraal aangestuurd werden, al viel een deel nog onder het innovatiebeleid. Dit is problematisch omdat het maatschappelijk belang, onderzoek doen met een maatschappelijke functie, hiermee niet langer afgestemd kon worden op het onderzoek aan de universiteiten en instituten. Volgens Roel in ’t Veld was dit de uitkomst van de bureaupolitieke strijd tussen OCW en EZ om de zeggenschap over de GTI’s. Doordat de innovatiekracht van oudsher het sterkst was bij TNO en de GTI’s, en deze organisaties sinds 2011 direct onder EZ vielen, lijkt het alsof laatstgenoemde de strijd had ‘gewonnen’. Het wetenschapsbeleid van het ministerie van OCW bleef wel bestaan, maar richtte zich vooral nog op de koepels NWO en de KNAW en in mindere mate op universiteiten.

Commissie-Wijffels

Toch was het ministerie van OCW zijn invloed op de publieke kennisorganisaties nog niet geheel verloren, want in 2003 werd de commissie Wijffels ingesteld die vanuit het ministerie van OCW(!) opnieuw de doelmatigheid van de Nederlandse GTI’s moest bekijken. Zij stelt in haar rapport De kracht van directe verbindingen (2004) dat er nog steeds een te groot gat zit tussen het fundamenteel-strategisch onderzoek en de toepassing van de resultaten hiervan door het bedrijfsleven of overheden. De commissie spreekt van een ‘innovatieparadox’: er wordt veel fundamenteel strategisch onderzoek gedaan, maar de stap naar het toepassen daarvan blijft te groot. Zij constateert dat dit probleem al langer speelt en besluit kritisch te kijken naar de ‘brugfunctie’ van fundamenteel onderzoek naar toepassingen.

Dit klassieke beeld van de publieke kennisorganisaties als de ‘brug’ tussen fundamenteel onderzoek en toegepast onderzoek, was volgens de commissie achterhaald. Het zou nog berusten op een lineaire opvatting van wetenschap, terwijl de wetenschap inmiddels meer als een een circulair systeem werd gezien. Aangezien de kennisinfrastructuur steeds gecompliceerder werd, zouden TNO en de GTI’s zich actiever en initiatiefrijker moeten opstellen nu zij als zelfstandige kennisondernemingen fungeerden, met name richting het MKB.

Tegelijkertijd stelt de commissie dat het overheidsbeleid ten aanzien van deze organisaties beter moest. De commissie spreekt van een versnipperd kennissysteem zonder enige samenhang. Zij stelt daarom de fusie voor van twee grote GTI’s op het gebied van water: volgens de evaluatie doen WL | Delft Hydraulics en GeoDelft voor een groot deel hetzelfde werk. Om de kennis die voor dat werk nodig is te clusteren en ook voor de markt interessant te maken, stelt de commissie voor om over te gaan op één groot Delta-instituut, dat ook specialistische onderzoekstaken van Rijkswaterstaat en enkele TNO-afdelingen moest overnemen. Dit plan landde goed bij het kabinet, dat direct een commissie instelde die de oprichting van Deltares in 2007 mogelijk maakte.

Zoals gezegd konden publieke kennisorganisaties volgens de commissie Wijffels meer doen om aan de vragen uit de markt te voldoen. Mede daarom wordt in 2003 het Innovatieplatform opgericht. Doel: meer Nederlandse bedrijven kennisintensiever maken. Door meer gebruik te maken van ‘directe verbindingen’ zou de Nederlandse kenniseconomie weer tot de besten van Europa kunnen gaan behoren. Toch heeft dit platform zijn grote beloftes nooit kunnen waarmaken. Volgens zijn secretaris Frans Nauta kwam dit door interne verdeeldheid over de te varen koers en te weinig prioriteit door haar voorzitter, toenmalig premier Jan Peter Balkenende.

Een nieuw onderzoekslandschap?

Tegelijkertijd vormden de aanbevelingen van de commissie Wijffels over TNO en de GTI’s aanleiding tot een uitgebreid advies over de gehele publieke kennisinfrastructuur in Nederland. Deze studie werd uitgevoerd door Hessel Speelman onder auspiciën van het Innovatieplatform. In Vernieuwing van de publieke kennisinfrastructuur van Nederland (2006) stelt hij dat het onderzoekslandschap in Nederland ‘versnipperd, complex en ondoorzichtig is’. Speelman constateert dat transparantie, eenduidigheid en samenhang noodzakelijk zijn om de Nederlandse kennisinfrastructuur weer op de rails te krijgen, aangezien deze van grote economische en maatschappelijke waarde is gebleken voor kennis en innovatie. Hij stelt dat in de honderdvijftig jaar dat er publieke kennisorganisaties bestaan, te weinig gedaan is om enige doelmatigheid te creëren.

Na een grondige analyse van alle 116 door hem onderscheiden instituten, de ministeries waaronder zij beheersmatig vielen en de problemen die de versnippering met zich meebrengt, stelt Speelman voor de pko’s te clusteren in zes koepelorganisaties om de internationale positie van de Nederlandse kennissamenleving te verbeteren. Er zou een koepel voor maatschappelijke structuren en relaties moeten komen (de NMO), een koepel voor de fysieke leefomgeving (de ‘deltakoepel’ zoals voorgesteld door de commissie Wijffels), een koepel voor bescherming en bevordering van de menselijke gezondheid (NGO), een koepel voor de productie, distributie en het gebruik van energie (NEO), een koepel voor landbouw en voedsel (NLO) en tenslotte een koepel voor de technologisch geavanceerde maatschappij (NTO). Deze streefbeeldorganisaties zouden geen nieuw te vormen instituten moeten worden, maar een samenvoeging van de al bestaande pko’s.

Zo voorzagen de adviezen van Speelman een verregaande structuurverandering in het onderzoekslandschap van de pko’s. Volgens Speelman zou het RIVM de koepel kunnen zijn voor al het onderzoek voor de bescherming en bevordering van de menselijke gezondheid, het ECN voor de productie, distributie en het gebruik van energie, DLO voor landbouw en voedsel, en TNO voor de technologisch geavanceerde maatschappij; dit steeds voor zover het publiek onderzoek betreft. Al het onderzoek inzake de fysieke leefomgeving zou samengebracht kunnen worden in een Nederlandse organisatie voor delta-onderzoek. Belangrijk is om hierbij op te merken dat het slechts om streefbeelden ging. Uit gesprekken met Hessel Speelman en Roel in ’t Veld blijkt dat we deze voorstellen vooral moeten interpreteren als een manier ‘om het kussen op te schudden en niet als iets dat daadwerkelijk integraal gerealiseerd zou moeten worden en zeker niet in korte tijd en/of gelijktijdig’.  

En zelfs al zou het samenvoegen wenselijk zijn geweest, dan kwamen ook dezelfde bottlenecks als eerder naar boven: doordat de financierende ministeries niet aan zeggenschap wilden verliezen, bleek het wederom erg lastig het versnipperde veld aan te pakken. Wel is er met de fusie van de ministeries van Economische Zaken en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot één ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) in 2010, meer ruimte voor samenwerking gekomen. Na deze fusie vielen TNO, de GTI’s en alle DLO-instituten namelijk onder hetzelfde ministerie, waardoor een nauwere samenwerking mogelijk was. De instituten hebben vervolgens de TO2-federatie gevormd.

De ideale publieke kennisinfrastructuur volgens Hessel Speelman
De ideale publieke kennisinfrastructuur volgens Hessel Speelman.

Topsectorenbeleid

In hetzelfde jaar (2010) werd ook de basis voor het topsectorenbeleid gelegd door de ministeries van EL&I, Financiën en OC&W met als doel te komen tot meer directe samenwerking tussen bedrijven, overheid en kennisinstellingen. Dit plan ging uit van negen kennisintensieve aandachtsgebieden die de Nederlandse economie concurrerender konden maken. Met de topsectoren moest juist ook het midden- en kleinbedrijf innoveren. Om dit te realiseren werd ook een beroep gedaan op de publieke kennisorganisaties, waarvan opnieuw hun bijdrage aan innovatie werd gevraagd.

Toch gaat het te ver om te zeggen dat de publieke kennisorganisaties zich in de 21e eeuw alleen nog bezighouden met innovatie, en op geen enkele manier meer bezig zijn met maatschappelijk relevant of beleidsgericht onderzoek. Wel kan gesteld worden dat het beleid vanuit de overheid richting de pko’s tot aan 2015 sterk gericht was op economische groei en innovatie. Maar dit veranderde in 2015, met de invoering van de Nationale Wetenschapsagenda. Middels deze wetenschapsagenda wordt geprobeerd de wetenschap meer te laten aansluiten bij maatschappelijke uitdagingen in plaats van economische kansen. Door vragen van burgers te bundelen hopen de ministeries van OCW en EZ de wetenschap maatschappelijk relevanter te maken. Dit initiatief laat zien dat wetenschap zowel een bijdrage kan leveren aan economische groei als aan het oplossen van maatschappelijke problemen.

Netwerk van rijkskennisinstellingen

Vooralsnog heb ik mij in dit stuk gericht op overheidsbeleid ten aanzien van de publieke kennisorganisaties. Interessant is het dan ook om te zien dat sinds 2015 elf publieke kennisorganisaties uit eigen initiatief samenwerken. Verenigd in het Netwerk van Rijkskennisinstellingen (RKI) zoeken het KNMI, het RIVM, het Nederlands Forensisch Instituut (NFI), het WODC, de Rijks Kunsthistorische Dienst, het Kennisinstituut voor Mobiliteit, Rijkswaterstaat, het PBL, de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit, het Sociaal en Cultureel Planbureau en het Centraal Plan Bureau naar manieren om samen te werken.

Met name de Nationale Wetenschapsagenda heeft hier een belangrijke rol in gespeeld. Het RKI-netwerk stelt namelijk aan de orde dat de subsidie voor het beantwoorden van de vragen van de wetenschapsagenda, alleen aan universiteiten en onderzoekers van de KNAW of NWO kan worden uitgekeerd. Tegelijkertijd stellen zij ook dat juist de publieke kennisorganisaties goed zijn in het beantwoorden van vragen uit de maatschappij. Het RKI-netwerk wil daarom dat deze subsidies ook worden opengesteld voor publieke kennisorganisaties.

Minder oog voor maatschappelijk belang

De Nationale Wetenschapsagenda en de oprichting van het netwerk van Rijkskennisinstellingen laten zien dat vragen over de rol van pko’s actueler zijn dan ooit. Het is daarom goed om aan de hand van de langetermijnontwikkelingen van deze publieke kennisorganisaties enkele trends waar te nemen. Allereerst is duidelijk te zien dat de focus op innovatie sterk is toegenomen. Volgens Peter Tindemans komt dit vooral door een kortetermijnvisie van overheden: ‘zij denken vooral in termen van economische groei en werkgelegenheid, daarom is innovatie dominant over wetenschap geworden’.

Hierdoor is een van de publieke belangen die de pko’s vervullen onder druk komen te staan: juist voor het maatschappelijk belang dat deze organisaties vervullen – onderzoek doen voor regeringsbeleid of bijdragen aan welvaart in de ruime zin - is minder oog. Hiertegenover zien we dat het pko’s steeds beter lukt om via contractonderzoek bij te dragen aan economische groei en werkgelegenheid. Nadat de minister voor wetenschapsbeleid in 1981 is verdwenen, lijkt het alsof innovatie en wetenschap steeds verder uit elkaar gegroeid zijn en de balans tussen het economisch en maatschappelijk belang steeds schever gegroeid is.

Een ontwikkeling die daar vrij nauw mee samenvalt, is de verzelfstandigingsparadox. Ondanks dat de publieke kennisorganisaties in de laatste zestig jaar bestuurlijk steeds verder van het ministerie af zijn komen te staan, en sommigen in de jaren ’90 zelfs geheel verzelfstandigd zijn, hebben zij meer moeten doen voor hun financiering.

Zo is de basisfinanciering van de publieke kennisorganisaties de afgelopen jaren steeds verder afgenomen, en moeten pko’s vaker financiering in competitie ophalen dan voorheen. Het is interessant om te kijken wat hiervan op de lange termijn het gevolg is voor het doen van strategisch onderzoek dat niet via de markt tot stand kan komen. Komt die maatschappelijke taak onder druk te staan als de strategische financiering van deze organisaties afneemt?

Publieke kennisorganisaties als groep blijven wat zichtbaarheid betreft ver achter op universiteiten.

Concluderend kan gesteld worden dat in de afgelopen zestig jaar gezocht is naar een doelmatig beleid voor wetenschap en een kennistoename in de economie, waarbij de publieke kennisorganisaties steeds een bijrol hebben vertolkt. Het wetenschapsbeleid was in eerste instantie gericht op de universiteiten, en pas daarna op de instituten en de pko’s, terwijl het innovatiebeleid met name rondom modernisering van grote bedrijven was gecentreerd. Hierdoor is er weinig aandacht geweest voor het unieke werk dat publieke kennisorganisaties in Nederland verricht hebben en nog steeds verrichten. Pogingen van de RAWB, Hessel Speelman en de commissie Wijffels om deze organisaties meer onder de aandacht te brengen hebben weinig uitgehaald.

Het is nog te vroeg om te zeggen of de Nationale Wetenschapsagenda hier verandering in kan brengen. Juist het heterogene karakter van deze organisaties en hun beleidsmatige versnippering onder verschillende ministeries, gecombineerd met een dominant innovatiedenken heeft ervoor gezorgd dat de publieke kennisorganisaties voor het grote publiek niet herkenbaar zijn als instituut of groep voor de Nederlandse veiligheid en gezondheid. Het Rathenau Instituut licht daarom de publieke kennisorganisaties uit.

Publieke kennisorganisaties als groep blijven wat zichtbaarheid betreft ver achter op bijvoorbeeld universiteiten. Ondanks dat universiteiten niet allemaal hetzelfde zijn in omvang en doelstelling, heeft iedereen daar wél een duidelijk beeld bij. Die onzichtbaarheid van pko’s maakt kwetsbaar. Want is het geen probleem als de organisaties die onze zorgen over gezonde voeding, sterke dijken, openbare orde en klimaatverandering moeten wegnemen, juist zelf onder druk staan?

Lees ook het rapport Publieke Kennisorganisaties (2016)