Laten we ons wapenen met kennis en diplomatie

De coronacrisis bewijst dat we meer dan ooit een soeverein en sterk Europa nodig hebben. Dat betogen althans Josep Borrell, de buitenlandchef van de Europese Unie, en Thierry Breton, de industriecommissaris. De lessen van covid-19, dat Europa voorbereid moet zijn op schokken en voor essentiële zaken niet afhankelijk moet zijn van anderen, breiden ze in een snelle beweging uit van medisch materiaal naar defensie. Het tijdperk van een verzoenend, om niet te zeggen naïef Europa, is naar hun overtuiging voorbij. Soft power volstaat niet meer, denken zij. Dat dienen we aan te vullen met hard power die ons in staat stelt de Europese waarden en belangen te verdedigen.

Borrell en Breton spannen corona voor hun karretje in een poging het budget van het Europees Defensiefonds te verdedigen. In 2018 lanceerde de Europese Commissie het plan ter oprichting daarvan. De bedoeling was € 13 miljard te stoppen in innovatieve onderzoeksprojecten en het testen van prototypes. Maar op de historische Europese top van 17-21 juli is besloten het tot € 7 miljard te beperken. De race is evenwel nog niet gelopen. Het Europees Parlement wijst het akkoord over de begroting af. Het benoemt het EDF als een van de vitale zaken waar méér geld voor moet komen.

Of het Parlement er in zal slagen het fonds nog wat op te krikken of niet, wezenlijker is de vraag hoe de EU de middelen die erin zitten het beste kan besteden. We doen daartoe, in aansluiting bij rapporten die het Rathenau Instituut eerder publiceerde over defensie, enkele aanbevelingen.

Investeringen die een overheid doet, dienen aan te sluiten bij publieke waarden, maatschappelijke en politieke steun te hebben en de gekozen strategie moet technisch en organisatorisch uitvoerbaar zijn. Dat geldt vanzelfsprekend evengoed voor Europees geld dat naar defensie gaat. Politieke steun voor de oprichting van het Europees Defensiefonds is er terdege. In november 2018 gaf de Raad van de Europese Unie er haar zegen aan, een ruime meerderheid van het Europees Parlement stemde in april 2019 voor. Minder evident is of is voldaan aan de andere voorwaarden. Een gemeenschappelijk Europees antwoord op een aantal basisvragen is er vooralsnog niet. Voor welke veiligheidsuitdagingen staat Europa precies? Welke defensiecapaciteiten hebben we nodig om daar een antwoord op te vinden?

In het advies ‘Europese veiligheid: tijd voor nieuwe stappen’ stelt de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken dat Europa kwetsbaar is geworden. Niet langer kan het schuilen onder de paraplu van de Amerikanen. Aan de oostgrens profileert Rusland zich steeds sterker als een te duchten grootmacht die het niet schuwt naar de (cyber)wapens te grijpen in de verdediging van zijn belangen. In het zuiden en zuidoosten zijn Noord-Afrika en het Midden-Oosten haarden van instabiliteit en terrorisme. En dan zorgt de belabberde verhouding tussen grootmachten VS en China ook nog eens voor een groeiende spanning op het wereldtoneel.

Het is een adequate maar ook wat ruwe schets van het roerige geopolitieke klimaat waarin Europa zich moet wapenen tegen allerlei mogelijke rampspoed. De vraag wat de grootste dreigingen zijn en welk antwoord we daar precies op kunnen vinden, is daarmee evenwel nog niet beantwoord.

Daar bestaat eigenlijk ook geen Europese consensus over. De Adviesraad voor Internationale Vraagstukken stelt dat het Europese veiligheidsbeleid in belangrijke mate rust op de grote drie: Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Maar de laatste behoort intussen niet meer tot de EU. En tussen de drie ‘bestaan evenwel aanzienlijke verschillen over de vraag hoe Europees veiligheids- en defensiebeleid concreet gestalte moet krijgen’.  Ook de Europese Rekenkamer constateert dat er grote strategische verschillen zijn tussen de EU-landen. ‘Ze delen geen gemeenschappelijke perceptie van de dreigingen noch een gezamenlijke visie op de rol van de EU.’

Van dat gebrek zijn de EU-landen zichzelf ook bewust. Daarom hebben ze in juni dit jaar besloten te werken aan een Strategisch Kompas. De bedoeling is een rangorde van dreigingen te maken en aan de hand daarvan te bepalen welke capaciteiten de Europese landen dienen te ontwikkelen. ‘Wat we nodig hebben,’ zegt de EU-buitenlandchef Josep Borrell, ‘is een gemeenschappelijke strategische cultuur, een gemeenschappelijke manier van naar de wereld kijken, van het definiëren van bedreigingen en uitdagingen als basis om ze samen aan te pakken.’ Als eerste stap wil hij eind dit jaar een dreigingen-analyse aan de lidstaten presenteren.

Dat is alvast een verstandige stap. Het huidige gebrek aan overeenstemming kan liggen aan uiteenlopende visies, maar ook aan uiteenlopende belangen. Alleen als er een gemeenschappelijke grond – overeenstemming over de onderliggende visie en een besef van gedeelde belangen  - is, kan een Europese defensiepolitiek vorm krijgen.  Europese investeringen in te ontwikkelen defensieve capaciteiten moeten immers dienstbaar zijn aan gemeenschappelijke strategische doelen. Anders dreigt het gevaar dat de technologische mogelijkheden die de defensie-industrie ziet, de ontwikkelingsrichting dicteren.

Dat zien we ook terug in de manier waarop Timo Personen, de directeur van het begin dit jaar opgerichte Directoraat-Generaal Defence Industry and Space, de missie van zijn DG definieert: ‘de competitiviteit en het innovatiepotentieel van de EU-industrie op het gebied van ruimte, defensie en luchtvaart te ondersteunen’. Dit is een missie in dienst van de concurrentiekracht van de industrie, niet van publieke waarden.

Voor we ons wapenen met de geavanceerdste militaire technologie moeten we ons wapenen met kennis en consensus. Kennis van de kwetsbaarheden en bedreigingen voor onze veiligheid en van militaire capaciteiten die we in antwoord daarop dienen te ontwikkelen. Consensus over de vraag welke bedreigingen het meest prangend zijn en hoeveel geld we willen uitgeven aan defensieve technologie om ze te pareren. Innovatiebeleid van de derde generatie staat niet langer, zo betoogde het Rathenau Instituut eerder, ten dienste van sterkere bedrijven maar wil R & D actiever richten op politieke en maatschappelijke doelen. Dat moet ook voor defensieonderzoek gelden.

Al is de uitkomst van de Europese zoektocht naar een Strategisch Kompas nu nog moeilijk te voorspellen, gerede kans dat cyberdreigingen hoog op het prioriteitenlijstje komen. Dat cyberspionage, desinformatie en sabotage van vitale infrastructuren zoals energiebedrijven en banken reële gevaren zijn, ondervinden we de afgelopen jaren steeds vaker. De kans dat Rusland met desinformatie en digitale aanvallen Europese landen tracht te ontregelen, is op dit moment reëler dan de dreiging dat het land gewapenderwijs de EU binnentrekt. Investeren in cyberweerbaarheid heeft dan ook hoge prioriteit.

Door digitalisering vervaagt ook de grens tussen kennisontwikkeling voor civiele en militaire doelen. Ontwikkelingen op het gebied van kunstmatige intelligentie en robotica laten zich bijvoorbeeld toepassen in autonome wapensystemen. Frankrijk en Duitsland tekenden in 2018 een akkoord voor de ontwikkeling van een Future Combat Air System, dat werkt met zwermen drones die vijandelijke doelen kunnen uitschakelen.

In onze studie Kennis in het vizier brachten we de gevolgen van de digitale wapenwedloop in kaart. We constateerden dat voor de nieuwe kennis- en innovatieagenda’s op het gebied van defensie en veiligheid steeds vaker een beroep wordt gedaan op civiel georiënteerde kennisinstellingen, aangezien deze beschikken over de nieuwste kennis over kunstmatige intelligentie, robotica en cybersecurity. In de praktijk zien we al dat de samenwerking tussen universiteiten en de defensie-industrie zich aan het intensiveren is.

Dit brengt nieuwe ethische vragen met zich mee. Het Rathenau Instituut bepleit het uitwerken van procedures die helpen verantwoord om te gaan met onderzoeksinspanningen met een mogelijk militaire betekenis. Mogelijk moet het tegen het licht houden van de defensie- en veiligheidsaspecten een vast onderdeel worden van de besluitvorming en monitoring rond onderzoeksprojecten, zoals nu ook ethische commissies bijvoorbeeld medisch onderzoek tegen het licht houden.

De militaire wereld heeft van huis uit een gesloten cultuur. Dat is tot op zekere hoogte begrijpelijk. Je wil niet dat mogelijke vijanden in jouw kaarten kunnen kijken, dat ze weten wat jouw verdedigingsplannen zijn.

Toch vergt de inzet van publieke middelen publieke verantwoording. Een overheid die ervoor kiest geld te steken in bepaalde militaire projecten, moet die keuze kunnen onderbouwen. Dat vindt ook de Europese Ombudsman. Aanvankelijk wilde het Europese Defensieagentschap, dat de taak heeft de Europese lidstaten te ondersteunen in de ontwikkeling van defensiecapaciteiten, geen inzage geven in de ethische beoordelingen van de projecten die gekozen zijn in het kader van de Preparatory Action on Defence Research, de tweede proeftuin van het Europees Defensiefonds. Maar na een klacht van de Vlaamse organisatie Vredesactie oordeelde de Ombudsman dat het publiek er recht op heeft adequaat geïnformeerd te worden over projecten die met publiek geld zijn gefinancierd en dat daarbij ook de openbaarmaking hoort van de beoordeling van mogelijke ethische, juridische en sociale gevolgen van de gekozen projecten.

De ontwikkeling van de Europese defensiepolitiek vindt tot nu toe vooral achter gesloten deuren plaats, binnen bij het publiek weinig bekende en tot geheimhouding geneigde organisaties zoals het Europees Defensieagentschap. De rol van het Europees Parlement is beperkt. Het Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid is de verantwoordelijkheid van de Europese Raad (de vergadering van regeringsleiders) en de Raad van de Europese Unie (de vergadering van de defensieministers). Sinds het Verdrag van Lissabon (2009) heeft het Parlement formeel wel een toezichthoudende rol gekregen, maar tot zijn eigen frustratie staat het vooralsnog aan de zijlijn. Daarom riep het in januari 2020 in een resolutie op tot ‘de totstandbrenging van een mechanisme voor parlementaire democratische controle met betrekking tot alle nieuwe defensie-instrumenten.’

Nu een dergelijk mechanisme nog niet bestaat, is er reden tot zorg over het democratische toezicht op de Europese defensiepolitiek. Raluca Csernatoni, gasthoogleraar Europese veiligheid en onderzoeker van denktank Carnegie, constateert dat de defensie-industrie er achter die deuren in belangrijke mate in slaagt de koersrichting te beïnvloeden. In harmonie met de wens van het Europese Parlement stelt ze daarom dat we dringend behoefte hebben aan nieuwe procedures voor publieke verantwoording en controle.

Ook in de digitale wapenwedloop tiert geheimhouding welig. In de slotaflevering van de reeks ‘Bits for Peace’ constateren we dat het opbouwen van cybercapaciteiten samengaat met geheimzinnigheid – de tegenstander mag niet weten over welke wapens je beschikt, en of je ze hebt ingezet. Deze geheimzinnigheid staat op gespannen voet met de voor democratische controle vereiste transparantie.

Je kan vinden dat de gevaren in de (digitale) wereld zo groot zijn dat we moeten aanvaarden dat we niet weten wat onze overheid precies doet om onze veiligheid te waarborgen. Maar dat is dan een politieke keuze die we alleen bij volle bewustzijn en na een grondig maatschappelijk debat kunnen maken.

Een goed denkbare uitkomst van een dergelijk debat is dat we het Defensiefonds eerder op defensieve dan op offensieve wijze dienen in te zetten. Bij cyberwapens kan je je bijvoorbeeld meer richten op cybersecurity en het onschadelijk maken van gevaarlijke code in plaats van het ontwikkelen van eigen aanvalsmiddelen die escalatie in de hand kunnen werken. 

Niet alleen in het digitale domein, ook ten aanzien van conventionele en kernwapens maakt de wereld zich op voor een nieuwe wedloop. ‘Wapenbeheersing is uit, maar o zo nodig,’ stelt veiligheidsdeskundige Ko Colijn. De VS en Rusland hebben het INF-verdrag voor middellangeafstandsraketten ter ziele laten gaan en verschillende landen trekken zich nog weinig aan van het non-proliferatieverdrag.

Een escalerende wapenwedloop zal de wereld alleen maar onveiliger maken. Dat geldt ook op cybergebied. ‘Het is onwaarschijnlijk dat een land de digitale krachtmeting definitief wint, en even onwaarschijnlijk dat een land een ondoordringbare cyberverdediging opbouwt. Het cyberconflict zal voor iedere staat ernstige schade opleveren,’ stellen we in het sluitstuk van ‘Bits for Peace’. Alleen met intensieve diplomatieke inspanningen om te komen tot gemeenschappelijke afspraken kunnen we een digitale wapenwedloop die in ieders nadeel is indammen.

Als klein land hoeft Nederland niet te wachten op initiatieven van de grote spelers. Een grote groep kleintjes kan een krachtig voorbeeld geven. België was in 1995 het eerste land dat besloot landmijnen te verbieden. Kort daarna nam Canada het initiatief tot het internationale verdrag ter uitbanning van landmijnen dat door 162 landen is ondertekend. Het Belgische parlement besloot in 2018 ook dat killer robots nooit door België gebruikt mogen worden. België is daarmee het eerste land ter wereld dat een dergelijk preventief verbod vanuit ethische overwegingen heeft ingesteld. Wellicht doet ook dat voorbeeld volgen.

Ook als we met de Europese leiders vinden dat we er met soft power alleen niet meer komen, betekent dat nog niet dat we alle troeven op hard power moeten zetten. Het belang van de-escalatie en initiatieven om tot ontwapening te komen, neemt in tijden van oplopende spanningen alleen maar toe.

De historische omwenteling die de Europese Unie inzet – voor het eerst in de geschiedenis maakt het Europees geld vrij voor defensiedoeleinden – mag zich niet ongemerkt achter de schermen voltrekken maar vraagt om een publiek debat over de marsrichting die de Europese burgers willen kiezen.

Dit artikel is geschreven op verzoek van het Rathenau Instituut door gastschrijver Tomas Vanheste, die regelmatig bericht over Europese ontwikkelingen. Vanheste (1968) studeerde wijsbegeerte van wetenschap, technologie en samenleving aan de Universiteit Twente, waar hij ook promoveerde. Hij was verbonden aan Vrij Nederland en De Correspondent en schrijft nu als zelfstandig journalist voor onder meer De Groene Amsterdammer.