Alleen het aanpakken van de marktpositie is onvoldoende

Eurocommissarissen die mededinging in hun portefeuille hebben, zijn nogal eens de sterspelers van de Europese Commissie. In haar tijd (2004-2009) gold Neelie Kroes al als de ‘onvermoeibare strijdster’ voor de belangen van de Europese consumenten en belastingbetalers. Ook de Deense Margrethe Vestager heeft een reputatie van een ijzeren dame die de macht van big tech tracht te breken en miljardenboetes oplegt aan bedrijven die zich niet aan de Europese regels houden.

Het is geen toeval dat de commissarissen voor mededinging zich regelmatig in de kijker spelen. Ze bestieren een van de weinige terreinen waarop de Europese Unie een exclusieve bevoegdheid heeft. Dit betekent dat de Commissie zonder instemming van de lidstaten beleid kan voeren om oneigenlijk concurrentie in de vorm van bijvoorbeeld kartelvorming of staatssteun tegen te gaan.

Dat de Europese Commissie op dit terrein werkelijk macht heeft, maakt haar werk misschien eenvoudiger. Aan de andere kant is het mededingingsbeleid van een duizelingwekkende juridische complexiteit. Dat merkte ook Vestager toen het Europese Hof van Justitie oordeelde dat ze Apple ten onrechte een boete van bijna 14 miljard euro had opgelegd.

Dat ze juridisch ongelijk kreeg, wil nog niet zeggen dat ze het moreel niet bij het rechte eind had. De regels schieten te kort in tijden dat multinationals kapitaal door een internationaal web van ondernemingen sluizen om zo weinig mogelijk belasting te hoeven te betalen. Ook wat betreft de bescherming van de Europese burger is de bestaande wetgeving niet opgewassen tegen de digitale wereld. Die maakt heel nieuwe vormen van illegale inhoud, monopolievorming en consumentenbeïnvloeding mogelijk.

Om de regels op de maat van die nieuwe wereld te maken, kwam de Europese Commissie eind vorig jaar met een pakket digitale wetgeving. Dat moet ervoor zorgen dat gebruikers, consumenten en bedrijven vrije toegang hebben tot een breed aanbod van veilige online diensten en producten, en dat er online, net als offline, een vrije en eerlijke competitie is.

Vrije competitie is de kern van het mededingingsbeleid van de Europese Unie. Het is erop gericht de concurrentie op de Europese markt te bevorderen vanuit het idee dat consumenten daar bij gebaat zijn. Het is verboden dat bedrijven prijsafspraken maken, de markt verdelen, een te grote marktdominantie hebben en daar misbruik maken, bijvoorbeeld door onredelijk hoge prijzen te vragen.

Op het eerste gezicht botsen allerlei ontwikkelingen in de datawereld met deze Europese principes. De macht is geconcentreerd in handen van een handjevol bedrijven zoals Google, Apple, Facebook, Amazon en Microsoft (GAFAM). Deze multinationals belemmeren de vrije concurrentie, bijvoorbeeld door gebruikers te dwingen producten uit de eigen app-store te kopen.

Tot nu toe probeerde de Commissie achteraf op te treden, als ze vond dat dergelijke praktijken de vrije concurrentie aantastten. Maar regelmatig kreeg ze van de rechter het lid op de neus. Nu wil ze met de Digital Markets Act (DMA) de spelregels aanscherpen. Dat is, zegt de Commissie, het economische luik van de digitale wetgeving. De Digital Services Act (DSA) is het maatschappelijke luik.

De DMA richt zich op poortwachters. Dit zijn platforms die een intermediair vormen tussen zakelijke gebruikers en eindgebruikers. Een voorbeeld: Google en Apple die de applicaties van nieuwsbedrijven en spelletjesmakers in Google Play en App Store aanbieden. 

Een bedrijf is volgens de Europese Commissie een poortwachter als het:

• een jaaromzet heeft van minstens 6,5 miljard euro in de Europese Economische Ruimte gedurende minstens drie jaar; 
• zijn kerndiensten aanbiedt in minstens drie Europese landen; en 
• meer dan vijfenveertig miljoen actieve eindgebruikers en meer dan tienduizend actieve zakelijke gebruikers per maand heeft. 

Op grond van marktonderzoek kan de Europese Commissie bedrijven die niet aan deze eisen voldoen toch als poortwachter labelen. 

Over deze criteria is alvast een discussie losgebrand omdat ze betrekking hebben op de omvang, niet op de marktmacht en een eventueel misbruik daarvan. Bovendien is het onduidelijk hoe de omzet en het aantal eindgebruikers precies gemeten moeten worden, vindt bijvoorbeeld de Nederlandse regering.  Alleen de platforms die gebruikers en ondernemers niet kunnen vermijden, moeten onder de poortwachters vallen, zegt Nederland. De regels mogen kleinere platforms die willen groeien en innoveren, niet belemmeren. 

Anderen vragen zich juist weer af of niet te veel grote spelers de dans zullen ontspringen. Airbnb en LinkedIn voldoen bijvoorbeeld niet aan de criteria. En dat terwijl consumenten die wereldwijd een kamer zoek al snel bij Airbnb uitkomen, en werknemers die hun cv onder de aandacht willen brengen bij LinkedIn. 
Nu kan de Commissie dergelijke platforms na marktonderzoek toch aanwijzen als poortwachters. Alleen is het nog maar de vraag hoe stevig deze optie is en of de Commissie in de praktijk niet vooral naar de houvast van de getallen zal grijpen.

Voor de bedrijven die als poortwachter aangemerkt worden, legt de Europese Commissie een waslijst met ge- en verboden vast. Zo zal een poortwachter het mogelijk moeten maken om software van derden te installeren en geen voorkeursbehandeling mogen geven aan de eigen diensten. Persoonsgegevens uit zijn centrale dienst mag hij niet langer combineren met data van andere diensten die hij zelf aanbiedt of van anderen heeft bemachtigd. Dit zou betekenen dat Facebook straks niet langer de profielen van zijn gebruikers mag aanscherpen door de eigen gegevens te combineren met die van WhatsApp. En dat was nou juist een belangrijke reden om WhatsApp in 2014 voor 19 miljard dollar te kopen.

In dit verbod zit wel een achterdeurtje. Persoonsgegevens combineren mag niet, tenzij ‘de eindgebruiker de specifieke keuze heeft gekregen en toestemming heeft verleend’. Nu weet iedereen dat je online continu allerlei toestemmingen moet geven en dat het ondoenlijk is daarbij eerst alle kleine lettertjes te lezen. Bij de makkelijkste keuze geef je vaak het meeste privacy weg.

Daarom wil de Europees Toezichthouder voor Gegevensbescherming dat poortwachters een gebruikersvriendelijke mogelijkheid aanbieden om toestemming te geven. Ook platforms die niet tot de poortwachters behoren zouden zonder toestemming geen data meer mogen combineren. Het zijn aandachtspunten waarop het Rathenau Instituut ook wees.

De lange lijst ge- en verboden van de Commissie is zonder meer zegenrijk voor de Europese gebruikers van online-diensten. Maar ze heeft vooral betrekking op het open en eerlijk houden van de markt. Voor de bredere maatschappelijke consequenties van de marktmacht van poortwachters, heeft de Commissie te weinig oog, zo liet het Rathenau Instituut eerder zien.

De digitale platforms geven het maatschappelijke leven vorm volgens de wetten van hun technische ontwerp dat gericht is op winstmaximalisatie. Hun invloedssfeer reikt veel verder dan de markt.  Ze beïnvloeden niet alleen ons gedrag als consument van goederen en diensten, maar spelen ook een steeds belangrijkere rol in onze nieuwsvoorziening, politieke beeldvorming en maatschappelijke keuzes. In de voorstellen die de Commissie op tafel heeft gelegd, komt dat niet sterk terug.

Het Rathenau Instituut stelt op grond van eerder onderzoek voor om digitale platforms deels te beschouwen als nutsvoorzieningen, zoals het openbaar vervoer of de energievoorziening. Dat zijn private bedrijven die bij het leveren van hun diensten moeten voldoen aan voorwaarden die de overheid heeft gesteld om het maatschappelijke belang te waarborgen.

Digitale platforms zouden dan de omgekeerde weg afleggen die deze voormalige overheidsinstellingen zijn gegaan. Platforms hebben hun oorsprong in de markt en zouden dan nu een nauwer toezicht moeten aanvaarden. Maar voor wie denkt dat dit onmogelijk is: Facebook-CEO Mark Zuckerberg heeft zelf een voorstel in die richting gedaan.

Voorwaarde daarbij is dat gebruikers eenvoudig kunnen switchen tussen platforms, zoals dat ook kan tussen energiemaatschappijen. Een belangrijke eis daarvoor is interoperabiliteit. Je opgebouwde gegevens moet je zonder technische barrières van het ene platform naar het andere kunnen meenemen. In de Commissievoorstellen is dat nog onvoldoende geregeld, zegt ook de Europees Toezichthouder voor Gegevensbescherming, die hier minimumvereisten voor wil.

Natuurlijk kun je ook zeggen dat traditionele mediabedrijven invloed uitoefenen op onze politieke overtuigingen. Toch zijn er belangrijke verschillen. Doordat techbedrijven persoonlijke gegevens over ons verzamelen, kennen ze onze gevoeligheden en kunnen ze ingangen vinden voor effectieve beïnvloeding. Die bieden ze vervolgens aan adverteerders aan. Via microtargeting kunnen die dan ons gedrag en onze overtuigingen bespelen.

Gezien de gevaren ervan stelt de Europees Toezichthouder voor Gegevensbescherming een verbod op microtargeting voor, het Europees Parlement vraagt om strikte regulering ervan. Het Rathenau Instituut laat eveneens zien dat maatregelen om het te beperken onontbeerlijk zijn. In de voorgestelde Digital Services Act ontbreken harde acties op dit front.

Er is nog een groot verschil tussen de traditionele media en de online platform. De eerste beschouwen zich als poortwachters die de pretentie hebben om de waarheid aan hun publiek te presenteren. De online platforms zeggen over zichzelf dat ze alleen een doorgeefluik zijn.

Neutraal zijn ze daarin zeker niet. De sensatiegedreven aanbevelingsmethodieken van bijvoorbeeld Facebook en YouTube zorgen ervoor dat fake news over covid-19 en video’s die klimaatverandering ontkennen een groter bereik hebben dan betrouwbare informatie. Op die manier ondermijnen de digitale platforms het gezonde publieke debat dat noodzakelijk is voor een vitale democratie.

In de DSA legt de Europese Commissie vast dat zij, of door haar aangewezen inspecteurs, het recht hebben bij platforms te vragen naar de werking van hun algoritmes. Dat is een eerste stapje naar transparantie. Het Rathenau Instituut pleit ervoor onderzoekers toegang te geven tot aanbevelingsalgoritmes, zodat zij kunnen nagaan hoe die werken en welke impact ze hebben op het online gedrag van internetgebruikers.

In de komende maanden buigen het Europees Parlement en de Raad zich over de commissievoorstellen. Ze zullen stevig in hun schoenen moeten staan, willen ze de lobby van big tech weerstaan en voor elkaar boksen dat de platforms werkelijk een bijdrage gaan leveren aan publieke waarden. Vestager mag dan de sterspeler van de Europese Commissie zijn, ze heeft nog heel wat aanvuring nodig om de regels voor de digitale platforms in het teken van een gezonde democratie te stellen.

Dit artikel is geschreven op verzoek van het Rathenau Instituut door Tomas Vanheste, die regelmatig bericht over Europese ontwikkelingen. Vanheste (1968) studeerde wijsbegeerte van wetenschap, technologie en samenleving aan de Universiteit Twente, waar hij ook promoveerde. Hij was verbonden aan Vrij Nederland en De Correspondent en schrijft nu als zelfstandig journalist voor onder meer De Groene Amsterdammer.