De Green Deal: grote ambitie zonder grote omwenteling

Het zal het leven van de mensen fundamenteel veranderen: van de supermarkt tot de werkvloer,’ zei eurocommissaris Frans Timmermans in een interview over de plannen voor de verwezenlijking van de Green Deal die hij op 14 juli 2021 presenteerde. Het ‘Fit for 55’ gedoopte pakket dat de Europese Commissie die dag voorstelde, heeft als doel dat de uitstoot van broeikasgassen in 2030 55% lager ligt dan in 1990 en in 2050 netto nul is.

Ook in de communicatie die alle wetgevingsvoorstellen bundelt in één verhaal benadrukt de commissie dat de plannen een transformatie teweeg zullen brengen die de hele economie en samenleving verandert. We zullen anders voedsel gaan verbouwen en eten, anders gaan wonen en werken, en ons anders verplaatsen en verpozen.

Zo zijn de plannen van de Europese Commissie ook ontvangen: als een moedige, van grote ambitie getuigende en zeer ingrijpende poging de uitstoot van broeikasgassen sterk terug te dringen. En alsof de planeet de noodzaak daarvan wilde onderstrepen, leidde zeer extreme regenval in de week van de lancering tot dramatische overstromingen met doden en een enorme materiële schade in de Ardennen en de Eiffel.

‘We waarschuwen al dertig jaar voor dit leed,’ zei Jean-Pascal Van Ypersele, oud-voorzitter van het klimaatpanel van de Verenigde Naties. Hij besloot met de sombere boodschap dat zelfs het meest ambitieuze klimaatplan niet was opgewassen tegen de urgentie van het probleem. En al vond hij dat de Europese Green Deal in de goede richting gaat, hij maakte zich zorgen over het feit dat het nog maar voorstellen zijn. Hij vreesde dat het jaren zal duren voor ze in wetten zijn gegoten en dat die uiteindelijk in verwaterde vorm het licht zullen zien.

Het is maar al te waar: over de voorstellen zal in de komende jaren een felle strijd tussen de Europese lidstaten losbarsten en er is gerede kans dat de noodzaak compromissen te sluiten ze zal afzwakken. Maar de onderhandelingsperiode die volgt, biedt ook de gelegenheid de plannen nog eens kritisch tegen het licht te houden en te kijken waar ze sterker kunnen.

De Europese Commissie zet sterk in op de elektrificatie van het wagenpark. Tegen 2030 moet de uitstoot van alle Europese auto’s samen met 55% zijn teruggedrongen. Vanaf 2035 moeten alle nieuwe wagens emissievrij zijn. De facto betekent dit dat de verbrandingsmotor het veld moet ruimen en de elektromotor zijn plaats inneemt.

De commissie stelt de substitutie van de ene vieze door de andere schone technologie voor. Maar intussen blijven we doorgaan op dezelfde weg. Het pakket maatregelen bevat bijvoorbeeld geen plan voor een modal shift, voor een verschuiving van de auto naar andere vormen van vervoer zoals de fiets. De Europese fietsorganisaties reageerden dan ook teleurgesteld. Ze noemden ‘Fit for 55’ een ‘gemiste kans’.

Evenmin bevat het pakket een plan voor versterking van het openbaar vervoer. Toch is de CER, de stem van de Europese spoorwegmaatschappijen, opgetogen. Dit komt omdat de Europese Commissie een systeem van emissiehandel voor het transport en de gebouwde omgeving wil invoeren. Door het aantal emissierechten voor brandstofleveranciers aan deze sectoren jaarlijks te laten afnemen, hoopt de commissie de CO2-prijs op te drijven. En die almaar sterkere financiële prikkel moet ervoor zorgen dat de uitstoot gestaag daalt. De spoorwegsector verwacht intussen dat de oplopende CO2-prijs zal bijdragen aan een overstap naar railvervoer, aangezien transport per spoor tot veel minder CO2-uitstoot leidt.

Die financiële prikkel is absoluut winst. De vraag is of niet meer nodig is. Frans Timmermans zei nota bene zelf bij een persconferentie begin juli 2021 dat het Europese openbaar vervoer het moeilijk heeft en dat we absoluut een levendig en sterk openbaar vervoer nodig hebben. Concrete plannen daartoe ontbreken evenwel in het pakket dat Timmermans twee weken later met zijn collega’s presenteerde. Ook wijdt de commissie geen gedachten aan de vraag of de mobiliteit wellicht teruggedrongen moet worden, bijvoorbeeld door in te grijpen in de ruimtelijke ordening en wonen en werken dichter bij elkaar te brengen.

De Europese Commissie zet haar troeven op de omslag naar elektrische mobiliteit. Ze erkent dat de acceleratie van de elektrificatie zal leiden tot een sterk groeiende vraag naar accu’s en de daarin benodigde materialen en voorziet dat vooral lithium, kobalt en grafiet grondstoffen kunnen worden waarvan de leveringszekerheid toenemend onder druk staat. Daartoe wil de EU die stoffen meer uit de eigen bodem gaan delven. Bijvoorbeeld in het dorpje Cañaveral in het zuidwesten van Spanje. De plannen om daar een lithiummijn te openen, splijten het dorp. Sommigen zien er een kans in de zieltogende gemeenschap nieuw leven in te blazen. Anderen vrezen dat het de natuur zal verwoesten.

Ook groene technologie heeft haar schaduwzijden en dilemma’s. Als het technologie-onderzoek van de afgelopen decennia iets heeft aangetoond, is het dat nieuwe technologieën tegelijkertijd een kans kunnen zijn voor de een en een bedreiging voor de ander. Zoals het Rathenau Instituut liet zien in de publicatie ‘Van technologisch dromen naar maatschappelijk doen’ is het een illusie dat technologie als manna uit de hemel komt gedaald om het heil over de mensen te brengen. Technologische en sociale vernieuwing gaan hand in hand en verlopen met vallen en opstaan. De uitkomsten pakken voor verschillende partijen vaak verschillend uit en zijn niet zelden lastig te voorzien. Denk maar aan de gaswinning in Groningen, waarbij de schaduwzijden pas decennia later aan het licht kwamen. Te zeer ziet de Europese Commissie elektrisch rijden als een mirakeloplossing.

Dat geldt evengoed voor de plannen voor duurzame luchtvaart. De Europese Commissie opent het document ReFuelEU Aviation met een lofzang op het vliegen. De luchtvaart ziet ze als een aanjager van sociale en regionale samenhang die banen schept, het zakenverkeer doet floreren en het toerisme stimuleert. Al zal het onderbrengen van de luchtvaart in het systeem van emissiehandel leiden tot stijgende ticketprijzen, de commissie voorziet nog steeds een groei van het vliegverkeer met 77% in 2050 ten opzichte van 2015.

De voorgestelde oplossing van de EU is niet het vliegverkeer terug te dringen – ook niet binnen Europa – maar te zorgen dat het schoner is. De deus ex machina die daarvoor moeten zorgen, is Sustainable Aviation Fuel (SAF). In dit geval wil de commissie de verbrandingsmotor niet uitbannen. De duurzame brandstof moet bruikbaar zijn in de motoren van de huidige vliegtuigen. Het aandeel ervan dient op te lopen van 5% in 2030 tot 63% in 2050.

Let wel: deze als duurzaam geclassificeerde vliegtuigbrandstof is bepaald nog niet emissievrij. De Europese Commissie schrijft dat biobrandstoffen uit voedselgewassen essentieel zijn, omdat dit momenteel de commercieel meest volwassen beschikbare technologie is. Maar biobrandstoffen uit voedselgewassen zijn tegelijkertijd erg omstreden, omdat ze kostbare landbouwgrond kunnen opslokken en mogelijk tot ontbossing leiden. Ook voldoet de in werkelijkheid behaalde reductie van CO2-uitstoot vaak niet aan de normen die de Europese Unie zelf stelt. Verder zorgen biobrandstoffen ook voor de uitstoot van stikstofoxiden en fijnstof.

Als we het feit dat dergelijke duurzame brandstoffen zelfs in het gedroomde scenario nog maar 63% voor hun rekening nemen, combineren met de voorziene groei van de luchtvaart, zien we dat deze sector een stevige bron van uitstoot van broeikasgassen zal blijven. De koolstofneutrale economie die de EU voor ogen heeft, is dus alleen te realiseren door elders negatieve uitstoot te realiseren, bijvoorbeeld door CO2-opslag of door de grootschalige aanplant van bossen, twee dure oplossingen die tot nu toe in de praktijk zeer lastig te realiseren zijn gebleken.

‘Om de uitstoot de komende jaren echt naar beneden te krijgen, zijn drie sectoren cruciaal: woningbouw, transport en landbouw,’ zei Frans Timmermans in het in de openingszinnen van dit stuk geciteerde interview. Voor de woningbouw en het transport moet een systeem van emissiehandel dat wonder volbrengen. En voor landbouw? Daar gaat het op 14 juli voorgestelde pakket maatregelen niet over, want ‘daarover hebben we pas een akkoord gesloten,’ meldde de eurocommissaris.

Hij verwees naar de eind juni bereikte overeenkomst tussen het Europees Parlement, de Europese Commissie en de lidstaten over het Gemeenschappelijke Landbouw Beleid (GLB) voor de periode tot 2027, nog altijd de grootste post op de Europese begroting. Maar hoe dit akkoord moet bijdragen tot een sterke afname van de uitstoot van broeikasgassen door de landbouw is een mysterie. In essentie blijft de structuur van het Europese landbouwbeleid hetzelfde: boeren krijgen inkomenssteun die gerelateerd is aan de hoeveelheid land die ze bezitten. Slechts een kwart van dat hele geldpotje is beschikbaar voor ecoschemes, voor boeren die speciale prestaties leveren op het gebied van milieu en klimaat. Aan de uitbetaling van de rest zijn enkele eisen verbonden dat boeren hun land in ‘Good Agricultural and Environmental Condition’ houden. Zoals verplichte gewasrotatie, het verbod heggen te snoeien in het broeiseizoen en de aanleg van bufferstroken langs waterlopen. Maar deze basisvoorwaarden zijn nauwelijks sterker dan in het vorige GLB, waarover de Europese Rekenkamer oordeelde dat het niet had bijgedragen aan een vergroening van de landbouw.

Wetenschappers als Guy Pe’er van het German Centre for Integrative Biodiversity Research te Leipzig reageerden dan ook kritisch. ‘De belangrijkste les die ik leer uit de hervorming van het GLB is dat wetenschap er echt niet toe doet, als de processen er niet op ingericht zijn haar te accommoderen,’ schreef hij op twitter. Pe’er was de eerste auteur van een stuk in Science dat een route naar een groener GLB voorstelde. Een van de aanbeveling: gooi het ondoorzichtige beleidsproces waarin landbouwlobbygroepen een te grote rol spelen open en zorg voor publieke participatie en co-creatie door wetenschappers, milieugroepen en burgers.

In een door 3600 wetenschappers ondertekend manifest deden Pe’er en collega’s al in maart 2020 een oproep het GLB te hervormen. Het eerste van hun tien voorstellen: verander de directe betalingen op grond van landoppervlak in betalingen voor het verlenen van publieke diensten. Die aanbeveling is ook te lezen in het rapport over de toekomst van de landbouw dat Angela Merkel begin juli 2021 in ontvangst nam. De directe betalingen moeten omgebouwd worden naar een systeem waarin landbouwers geld krijgen voor het verrichten van maatschappelijke diensten, zoals landschapsbeheer en het tegengaan van klimaatverandering, schreef de door de Duitse regering ingestelde adviesraad.

Om de Green Deal echt waar te maken, zal de Europese Commissie radicaler moeten durven denken. In plaats van een beetje te draaien aan de knoppen van het vastgelopen en voor het milieu en klimaat ineffectieve landbouwbeleid zal de commissie een echte systeemverandering op gang moeten brengen. En om daar de goede ideeën voor op te doen en de handen voor op elkaar te krijgen, doet ze er verstandig aan wetenschappers en milieuactivisten, boeren en burgers volop de gelegenheid te geven mee te denken.

Ook op andere voor de verwezenlijking van de Green Deal cruciale terreinen – de energiehuishouding en het transport – zal ze de illusie moeten loslaten er te komen door louter en alleen vieze technologie te vervangen door schone. Op het hobbelige transitiepad dat voor ons ligt zullen technologische keuzes uiteenlopende effecten hebben voor verschillende groepen in de samenleving. Het is daarom van het hoogste belang burgers mee te nemen op de weg naar een koolstofneutrale economie. Het door de Europese Commissie voorgestelde Sociaal Klimaat Fonds om de negatieve effecten voor kwetsbare groepen te verzachten is daarbij een mooie eerste stap maar lang niet voldoende.

Dit artikel is geschreven op verzoek van het Rathenau Instituut door Tomas Vanheste, die regelmatig bericht over Europese ontwikkelingen. Vanheste (1968) studeerde wijsbegeerte van wetenschap, technologie en samenleving aan de Universiteit Twente, waar hij ook promoveerde. Hij was verbonden aan Vrij Nederland en De Correspondent en schrijft nu als zelfstandig journalist voor onder meer De Groene Amsterdammer.