Kennisecosystemen kunnen gemeenten helpen bij nieuwe taken

De gemeentelijke gezondheidsdiensten (GGD’s) staan in de schijnwerpers. Ze zijn een cruciale schakel in het uitvoeren van het testbeleid, dat onderdeel is van het maatregelenpakket waarmee het kabinet probeert de coronacrisis te bedwingen. En de GGD’s zijn een belangrijke, zo niet de belangrijkste, informatiebron over hoe het aantal besmettingen zich ontwikkelt en het virus zich verspreidt.

Tegelijkertijd is er kritiek: het testbeleid loopt vast, de GGD’s kunnen de vraag niet bijbenen. De communicatie en afstemming tussen de, doorgaans regionaal georiënteerde GGD’s en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, hapert.

Onderdeel van het probleem: het ministerie heeft te weinig kennis over de uitvoeringspraktijk en niet genoeg operationele informatie om beslissingen op te baseren, aldus het NRC. Centrale besluitvorming gaat vooraf aan wat er nodig is om maatregelen lokaal te kunnen uitvoeren, concludeert de Algemene Rekenkamer. Er wordt eerst een besluit genomen, pas daarna wordt gecheckt of het wel kan, signaleert De Groene Amsterdammer. Dat gaat dus niet lekker.

In de afgelopen decennia is er veel afgekomen op decentrale overheden en uitvoeringsorganisaties. Als gevolg van decentralisaties in onder meer de zorg en het sociaal domein is het takenpakket van gemeenten fors uitgebreid. Zoals ook de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen recent betoogde, vragen urgente maatschappelijke opgaven, zoals de energietransitie en de woningbouwopgave, in toenemende mate om inzet van verschillende overheden.

Het lokale niveau lijkt bij uitstek geschikt om maatschappelijke uitdagingen aan te pakken. Op kleinere schaal kunnen opgaven immers beter in samenhang worden opgepakt, en kan maatwerk worden geleverd. Zo ontstaan ook nieuwe, innovatieve manieren om, al lerend, tot oplossingen te komen. Steeds meer lokale overheden proberen om samen met andere partijen oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken te vinden in bijvoorbeeld living labs, of met behulp van digitale technologieën in smart-city-projecten.

Tegelijkertijd roept de veranderende verhouding tussen overheidslagen vragen op. Hoe meer nationale taken naar lokaal niveau worden gedelegeerd, hoe meer verantwoordelijkheid ook bij de gemeente terecht komt. Denk aan een maatschappelijk gevoelig dossier zoals de jeugdzorg. De vraag is dan of lokale overheden en uitvoerders wel voldoende mandaat én middelen krijgen om die verantwoordelijkheden waar te maken.

Een andere vraag is hoe de verschuivende verhoudingen invloed (moeten) hebben op de manier waarop verschillende partijen kennis ontwikkelen en delen. Om aan de verwachtingen te kunnen voldoen, is het van belang dat gemeenten en uitvoeringsorganisaties kunnen beschikken over voldoende kennis, die aansluit bij hun vragen en behoeften. Net als op nationaal niveau, is kennis – vanuit verschillende disciplines, van wetenschappers, professionals en burgers, vanuit beleid en vanuit de uitvoering – cruciaal om op lokaal niveau goed geïnformeerd beleid te kunnen ontwikkelen en uitvoeren.

Ondertussen doen de lokale en regionale overheden bij de ontwikkeling van kennis en innovatie zelf veel relevante inzichten op. Decentrale overheden en uitvoeringsorganisaties hebben inmiddels zelf ook een schat aan waardevolle kennis: over lokale ontwikkelingen, over hoe beleid in de praktijk uitwerkt, en over wat er wel en niet werkt in een specifieke context. Het betrekken van deze inzichten in de beleidsontwikkeling kan bijdragen aan de kwaliteit én uitvoerbaarheid van (nieuw) beleid.

De bestaande kennisinfrastructuur is echter niet vanzelf ingericht op lokale kennisvragen. Zo toonde het Rathenau Instituut in eerder onderzoek aan dat de publieke kennisopbouw over volksgezondheid, als gevolg van de decentralisering van wettelijke zorgtaken naar gemeenten onder druk is komen te staan: ‘Beleidsverantwoordelijkheid is wel gedecentraliseerd, maar de kennisinfrastructuur, die de nodige kennis kan leveren voor de uitvoering van het beleid, is ongemoeid gelaten.’

Het onderzoek liet zien dat als gevolg hiervan de beschikbare kennis bij bestaande kennisorganisaties en de kennisbehoefte van decentrale overheden niet goed op elkaar aansluiten, dat er blinde vlekken ontstaan, en dat een gedeelde kennisbasis versnipperd raakt. Het NIVEL bijvoorbeeld, ontwikkelt van oudsher kennis over de Nederlandse gezondheidszorg, maar heeft niet zo maar het geld of de expertise om ook te voldoen aan de specifieke kennisvragen van gemeenten.

Dit is des te urgenter, omdat complexe opgaven meer vragen van lokale en regionale overheden dan het ‘simpel’ uitvoeren van taken. Onderzoek van het Rathenau Instituut naar smart-city-projecten in Eindhoven laat bijvoorbeeld zien dat samenwerking tussen verschillende partijen lastig is. Ook blijkt het niet eenvoudig om de leerervaringen die in de verschillende (experimentele) projecten zijn opgedaan te behouden en te delen met andere overheden.

Dat vraagt om specifieke expertises die gemeenten – zeker wanneer het om kleinere gemeenten gaat – niet vanzelfsprekend in huis hebben. En omdat het leervermogen van gemeenten in de doorgaans experimenteel opgezette projecten nog te weinig geprofessionaliseerd is, wordt kennis vaak niet systematisch ontwikkeld en gedeeld met andere gemeenten.

Niet alleen ambtenaren, maar ook lokale politici staan voor nieuwe uitdagingen. Om een goed geïnformeerd, democratisch debat te kunnen voeren, moeten ook gemeenteraadsleden voldoende kennis kunnen mobiliseren, en het vermogen ontwikkelen om kennis te kunnen wegen. Uit onderzoek van het Rathenau Instituut blijkt dat dit voor complexe thema’s, zoals digitalisering, lastig is. Schijnbaar kleine ontwikkelingen, zoals de komst van het digitale platform Airbnb, blijken in korte tijd een hele stad te kunnen ontwrichten. Om gemeenteraadsleden te steunen bij het nadenken over dit soort technologische uitdagingen ontwikkelden we een denkraam.

Tenslotte zien we dat leren van de kennis en ervaring van uitvoeringsorganisaties, zoals de GGD’s, de Belastingdienst of het UWV, nog lang niet altijd gemeengoed is. Zo concludeert vakbond CNV op basis van een recent onderzoek onder meer dat de kennis van ambtenaren van uitvoeringsorganisaties onvoldoende wordt benut in de ontwikkeling van nieuw beleid en nieuwe wet- of regelgeving.

Maatschappelijke opgaven overstijgen het belang en de verantwoordelijkheid van één enkele organisatie. Ze vragen om een aanpak waarin verschillende overheidslagen, uitvoeringsorganisaties, kennisinstellingen, bedrijven, maatschappelijke partijen en burgers gezamenlijk optrekken.

Onderzoek van het Rathenau Instituut laat zien dat het denken in zogenoemde kennisecosystemen hiervoor aanknopingspunten biedt. Denken vanuit kennisecosystemen verschuift het perspectief van individuele organisaties naar het samenspel tussen de verschillende organisaties die nodig zijn om kennis te ontwikkelen voor maatschappelijke opgaven. Onbedoeld demonstreert ook de coronacrisis het belang van een goed functionerend kennisecosysteem.

Dit samenspel komt niet vanzelf tot stand. Ook in de coronacrisis zien we dat kennisontwikkeling en kennisdeling tussen verschillende partijen, bijvoorbeeld tussen de GGD’s en het ministerie van VWS, of verschillende wetenschappelijke disciplines, van belang, maar niet altijd vanzelfsprekend is.

Het is ook niet eenvoudig. Zoals we hierboven al beschreven, is het stimuleren van kennisuitwisseling, het faciliteren van gezamenlijk leren, het beschikbaar en toepasbaar maken van kennis voor andere locaties, een aparte tak van sport. Het vraagt om specifieke (kennis)activiteiten, middelen en tijd, waarbij intermediaire organisaties een belangrijke rol kunnen spelen.

Hoewel het integraal aanpakken van opgaven op lokaal niveau veelbelovend is, is het nodig dat betrokkenen realistisch zijn over de kennis die in elke gemeente bij elkaar kan worden gebracht. Om te voorkomen dat kennis versnippert, onderlinge samenhang ontbreekt of kennisongelijkheid ontstaat tussen verschillende lokale overheden, heeft de nationale overheid een belangrijke systeemverantwoordelijkheid. Zodat landelijk én lokaal beleid goed geïnformeerd zijn, en elkaar niet tegenwerken, maar versterken.