Voorbij de steun aan aardappelen, vlees en bieten

Een gemeenschap van aardappels, vlees en suikerbieten. Zo kunnen we de Europese Unie gerust noemen. In 1985 maakte de landbouw bijna driekwart van de Europese begroting uit. Dat aandeel daalde in de afgelopen decennia weliswaar sterk, maar in het akkoord dat de Europese leiders op 21 juli na lange, moeizame onderhandelingen bereikten over de meerjarenbegroting 2021-2027 ligt het nog altijd op 30%.

Daarmee is de landbouw nog steeds de grootste slokop van Europees geld. Een aanzienlijk deel daarvan gaat naar bedrijven met de twee meest gecultiveerde gewassen: aardappels en suikerbieten, elk in de EU goed voor 1,7 miljoen hectare. En naar ondernemingen die vlees produceren. Naar schatting 65% van de Europese landbouwgrond staat in dienst van de veehouderij.

Aan het uitbannen van honger en armoede in Europa heeft het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) een grote bijdrage geleverd. Toch heeft het op dit moment geen goede pers. Het komt, zo luidt de kritiek, vooral ten goede aan grote ondernemingen, stimuleert overproductie, bevordert bodemdegradatie, biodiversiteitsverlies en klimaatverandering en pakt soms negatief uit voor ontwikkelingslanden.

Dat moet anders, erkent ook de Europese Commissie. Al in 2018 lanceerde ze een plan voor een eerlijker en groener GLB waarvan al meteen betwijfeld werd of het de beloftes zou kunnen waarmaken. Het voorstel laat veel over aan de lidstaten die strategische plannen moeten maken voor de landbouw op hun grondgebied. Dat biedt kansen voor landen die, zoals Nederland, de omslag naar een kringlooplandbouw willen maken. Maar voor lidstaten met minder ambitie laat het wellicht te veel ruimte om alles bij het oude te laten.

Over het plan van de Commissie is grote onenigheid binnen de twee organen die het zullen moeten omzetten in wetgeving: de Raad van de Europese Unie (de vakministers van de lidstaten) en het Europees Parlement.

Terwijl de milieucommissie in het Parlement de vergroeningseisen wil aanscherpen, komt de landbouwcommissie vooral op voor de boerenbelangen. Dat leidde in juni tot een flinke aanvaring. De leden van de milieucommissie trokken zich terug uit de onderhandelingen omdat ze de kloof met de landbouwcommissie onoverbrugbaar achtten.

Zicht op een oplossing van dat conflict is er voorlopig niet. Daarom, en ook omdat intussen de coronacrisis was uitgebroken, besloten de onderhandelaars uit Parlement en Raad eind juni de hervorming op de lange baan te schuiven. Het nieuwe GLB zal pas in 2023 ingaan. Tot die tijd blijven de oude regels gelden.

Voor wie wil dat het roer snel omgaat, is dat even slikken. Maar deze pauze is ook een kans om nog eens goed na te denken hoe Europa de omslag kan maken naar een groene en eerlijke landbouw en welke kennis we daarvoor moeten ontwikkelen. Mede op basis van eerdere rapporten van het Rathenau Instituut zijn daar wel een paar adviezen voor te geven die verderop worden toegelicht.

1. Let op de maatschappelijke inbedding van innovaties;
2. Gooi het proces open;
3. Zorg dat het nieuwe GLB binnen de Green Deal past;
4. Ga met de boeren aan tafel zitten.

In de zoektocht naar nieuwe, schonere landbouwpraktijken spelen kennis en innovatie een sleutelrol. Het is te prijzen dat de Europese Commissie wil dat de lidstaten een strategie uitwerken om het kennis- en innovatiesysteem voor de landbouw uit te bouwen. Terecht constateert de Commissie dat we het oude top-downmodel van innovatie moeten verlaten. Vruchtbare kennisontwikkeling is een proces van co-creatie, waarbij boeren, onderzoekers, bedrijven en consumenten samenwerken, zodat de voorkeuren van de eindgebruikers al van meet af aan in beeld zijn.

Hoe mooi en beloftevol innovaties op het eerste gezicht ook lijken, ze zullen pas werken als ze aansluiting vinden bij maatschappelijke praktijken en waarden, betoogt het Rathenau Instituut. Aan innovaties zit niet alleen een technologische kant maar ook een economische, een juridische en een socioculturele.

Neem de zo’n tien jaar geleden in Nederland ontwikkelde hybride aardappel die het veredelingsproces van aardappels aanzienlijk kan versnellen. Hierdoor kunnen sneller soorten worden ontwikkeld die resistent zijn tegen ziekten en plagen en hogere opbrengsten geven. Tegelijkertijd kan een grootschalige introductie van de hybride aardappel enorme gevolgen hebben voor de huidige aardappelsector.

Het Rathenau Instituut ontwierp met stakeholders, waaronder natuurbeschermers, boeren en wetenschappers, drie scenario’s over de toepassing van hybride aardappels in de aardappelketen. In alle drie wordt een grote rol toegekend aan de overheid die maatschappelijke keuzes moet ondersteunen met beleid. Bijvoorbeeld door ervoor te zorgen dat kennis niet wordt afgeschermd maar publiek beschikbaar blijft en dat alle belanghebbenden intensief worden betrokken.

Ook de digitalisering van de landbouw is een innovatieproces met zeker vier verschillende kanten. Digitalisering houdt de belofte in dat data boeren helpen om beter te sturen waardoor ze hogere opbrengsten kunnen combineren met het gerichter inzetten van genees- en bestrijdingsmiddelen. Maar dat werkt alleen als boeren daar ook de ruimte voor krijgen en niet louter afgerekend worden op productie. Ook kunnen negatieve effecten optreden voor het  dierenwelzijn wanneer een boer zich teveel focust op de data op zijn tablet, in plaats van met zijn kennersoog naar de dieren in zijn stal kijkt. Bovendien kan het hem afhankelijk maken van internationale spelers die het analyseren van data als dienst verkopen.

Eenvoudig is het niet, een koerswijziging inzetten. Al in 2011 lanceerde de Europese Commissie een ambitieus plan voor de verduurzaming van het GLB. Maar gedurende het onderhandelingsproces verwaterden de vergroeningseisen. In 2017 oordeelde de Europese Rekenkamer dat de nieuwe regels de inkomenssteun aan boeren wel ingewikkelder hadden gemaakt, maar geen positieve resultaten opleverden voor het milieu.

Hoe dat kwam? Het besluitvormingsproces werd, stellen wetenschappers, te zeer gedomineerd door de traditionele landbouwkrachten: de landbouwministeries van de lidstaten en de landbouwcommissie van het Europees Parlement. 

Om te voorkomen dat die geschiedenis zich herhaalt, is het zaak dat bij de uitwerking van de nationale strategische plannen ook milieu-, natuur- en plattelandsorganisaties aan tafel zitten. En niet alleen zij. Alle burgers ervaren de gevolgen van de manier waarop wij landbouw bedrijven; van het landschap waarin ze wonen tot het voedsel dat ze op hun bord vinden. De transitie naar een nieuw landbouwmodel moet daarom vorm krijgen vanuit maatschappelijke waarden. De inbreng en kennis van alle belanghebbenden is daarbij onmisbaar.

Dat geldt ook voor de mogelijke toepassing van genetisch gemodificeerde gewassen in de landbouw van de toekomst. Tot nu toe concentreert het debat hierover zich vooral op de potentiële gevaren. Het Rathenau Instituut bepleit een risicobeoordeling vanuit publieke waarden waarbij vragen centraal staan als: welk maatschappelijk nut heeft een bepaalde toepassing? Welke bijdrage aan duurzaamheid kan die leveren? Hoe staat het met de beschikbaarheid en wenselijkheid van alternatieven?

‘De kern is dat onze burgers gezond en duurzaam geproduceerd voedsel vragen, van een gezonde en groene planeet.’ Dat zei Stella Kyriakides, de eurocommissaris voor Gezondheid en Voedselveiligheid eerder deze maand in een interview. Samen met vice-commissievoorzitter Frans Timmermans presenteerde ze dit voorjaar de strategie Van boer tot bord. Die is onderdeel van de Green Deal, de plannen van de Europese Commissie naar een CO2-neutrale, duurzame economie in 2050. Van boer tot bord is rijk aan ambitieuze doelen, zoals een halvering van het gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen, minstens 20% minder meststoffen en een groei van het biologische landbouwareaal tot 25%.

Als burgers gezond en duurzaam geproduceerd voedsel willen, zoals de eurocommissaris constateert, dan zullen de landbouwpraktijken daarbij moeten aansluiten. Vanuit dat oogpunt is het de vraag of het wenselijk is dat de suikerbiet (samen met de aardappel) het meest verbouwde gewas blijft in Europa. Onder meer om obesitas terug te dringen, zal de suikerconsumptie fors moeten verminderen.

Zowel voor de gezondheid als voor het klimaat is het ook wijs minder vlees te eten. De veehouderij vergt momenteel twee derde van de Europese landbouwgrond en slokt een evenredig deel van het GLB-budget op. In Nederland, dat de hoogste dichtheid aan koeien, varkens en kippen van Europa heeft, zou dat te denken moeten geven. Al doet de commissie-Remkes in haar rapport Niet alles kan overal geen aanbevelingen voor een algehele veestapelkrimp, ze maakt wel duidelijk dat aan een gerichte sanering niet is te ontkomen. ‘De redelijkheid gebiedt te zeggen dat de veestapel niet groter, maar wel geringer zal worden’ zei Remkes.

Bij de ambitie uit Van boer tot bord om het gebruik van meststoffen in tien jaar met 20% terug te brengen, dringt zich onmiddellijk het huidige boerenprotest op. De belangrijkste meststof is immers stikstof.

In ongeveer driekwart van de landnatuur in Nederland is de hoeveelheid stikstof hoger dan de Europese norm. De Raad van State oordeelde in november 2019 dat de Nederlandse stikstofaanpak tekort schoot. De regering verlaagde daarom de maximumsnelheid op snelwegen en verplichtte boeren het eiwitgehalte in het veevoer per 1 september te verlagen. Hoe minder eiwit er in het voer zit, hoe minder stikstof er in de mest komt (in de vorm van ammoniak). De boeren zeggen te vrezen dat de eiwitverlaging de gezondheid van de dieren aantast en zullen ook bang zijn voor een lagere melkproductie.

Het grimmige boerenprotest laat zien dat het van bovenaf opleggen van maatregelen niet altijd goed werkt. De spanningen rondom ammoniak lopen al jaren op. Eerder adviseerde het Rathenau Instituut het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om met de sector aan tafel te gaan en de discussie te verbreden. Wetenschappelijke rekensommen over de effecten van maatregelen om stikstofuitstoot te verminderen, kunnen nooit alleen de doorslag geven. ‘Betrek de bredere context en de hierin meespelende waarden en belangen, zoals het economisch verdienmodel van veehouders, ideeën over wat goed boeren inhoudt en de bedreigde biodiversiteit in natuurgebieden.’

De omslag naar een duurzame landbouw vergt dus veel meer dan technologische vindingrijkheid. Willen we voorbij de gemeenschap van aardappels, vlees en bieten komen en op weg gaan naar een eerlijke en duurzame landbouw, dan is een open gesprek tussen wetenschappers, beleidsmakers, boeren, natuurbeschermers en burgers broodnodig.

Dit artikel is geschreven op verzoek van het Rathenau Instituut door gastschrijver Tomas Vanheste, die regelmatig bericht over Europese ontwikkelingen. Vanheste (1968) studeerde wijsbegeerte van wetenschap, technologie en samenleving aan de Universiteit Twente, waar hij ook promoveerde. Hij was verbonden aan Vrij Nederland en De Correspondent en schrijft nu als zelfstandig journalist voor onder meer De Groene Amsterdammer.