Financiering publieke kennisorganisaties

Publieke kennisorganisaties doen onderzoek gericht op de ondersteuning van publieke, kennisintensieve taken. Het gaat om organisaties zoals het NFI, TNO, het Trimbos-instituut en instituut Clingendael. Ze zijn (deels) publiek gefinancierd en staan organisatorisch buiten de academische wereld van universiteiten, umc's en de instituten van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) en de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW).
 

Taken en omvang

Publieke kennisorganisaties genereren, verzamelen en verspreiden kennis om het welzijn, de welvaart en de veiligheid van Nederland nu en in de toekomst veilig te stellen. Daarmee dragen ze bij aan de realisatie van de verantwoordelijkheden van de overheid (zoals voedselveiligheid) en aan de maatschappelijke doelen die de overheid stelt (zoals economische groei). Het bestaansrecht van de publieke kennisorganisaties ligt dan ook niet bij het onderzoek dat zij doen, maar bij de publieke belangen die zij daarmee borgen. Het werk van de organisaties wordt gedreven door de kennisbehoefte van overheden, bedrijven, industrie, politie, maatschappelijk werkers, patiënten en consumenten.

Het Rathenau Instituut onderscheidt, op basis van hun functie, vijf groepen publieke kennisorganisaties binnen de Nederlandse kennisinfrastructuur: 

1. Planbureaus en departementale kennisorganisaties zijn hoofdzakelijk gericht op beleidsondersteunend onderzoek. Ze monitoren maatschappelijke ontwikkelingen, brengen de (potentiële) consequenties van beleid in beeld en evalueren het beleid.
2. Beleidsuitvoerende kennisorganisaties ondersteunen de rijksoverheid door taken uit te voeren die invulling geven aan een verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. Voorbeelden zijn forensisch onderzoek, het testen van voedingsmiddelen en het coördineren van het rijksvaccinatieprogramma.
3. TO2-instellingen ondersteunen het bedrijfsleven, de industrie en de overheid door het uitvoeren en/of faciliteren van veelal pre-competitief onderzoek en innovatie. Dat gebeurt vaak in consortia van overheden, bedrijven en kennisinstellingen. De TO2-instellingen beheren ook vaak grootschalige faciliteiten. 
4. Sectorgeoriënteerde stichtingen combineren beleidsondersteunend onderzoek met een focus op de kennisbehoefte van professionals en hun cliënten in een aantal sectoren. Die sectoren zijn gezondheidszorg, sport, cultuur en veiligheid. De stichtingen verzamelen beschikbare kennis, delen de kennis, monitoren ontwikkelingen, geven cursussen en ontwikkelen richtlijnen.
5. Kennisorganisaties met een opleidingsdoelstelling combineren hun beleidsondersteunend onderzoek met het geven van onderwijs. Het gaat dan om onderwijs aan (toekomstige) professionals van defensie en politie, aan diplomaten en aan mensen met andere internationaal georiënteerde functies.

De volgende figuur toont de omvang van de vijf groepen publieke kennisorganisaties gebaseerd op de omzet in 2022. De TO2-instellingen (45%) en de beleidsuitvoerende kennisorganisaties (39%) nemen samen meer dan driekwart van het taartdiagram in beslag. 

Publieke kennisorganisaties hebben diverse organisatievormen en ontvangen financiering onder verschillende voorwaarden. Wij maken in dit factsheet onderscheid tussen drie financieringsbronnen:

1. Institutionele financiering wordt op structurele basis aan de publieke kennisorganisaties verstrekt door de rijksoverheid. Dit zijn jaarlijks terugkerende budgetten in de vorm van bijvoorbeeld een rijksbijdrage of een instellingssubsidie. Deze financiering wordt niet in competitie met andere organisaties verkregen.
2. Projectfinanciering is financiering die publieke kennisorganisaties verwerven in competitie met andere partijen. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om Europese onderzoekssubsidies (Horizon2020) of  om subsidies uit ZonMw-programma’s. Andere inkomsten in deze financieringsbron zijn contractonderzoek voor private en publieke partijen en kleine, eenmalige opdrachten van de overheid.
3. Overige inkomsten zijn inkomsten die niet direct aan onderzoek of kennisintensieve dienstverlening gebonden zijn. Denk daarbij aan inkomsten uit licenties of uit verhuur. Niet in deze financieringsbron opgenomen zijn rentebaten en rentelasten.

Algemene financiële trends

De figuur hieronder toont hoe de inkomsten van de publieke kennisorganisaties zich tussen 2010 en 2022 hebben ontwikkeld. Tussen 2011 en 2014 dalen de inkomsten. Vanaf 2014 schommelen de inkomsten min of meer op hetzelfde niveau en vanaf 2019 stijgen de inkomsten weer. In 2022 liggen de totale inkomsten 22% boven het niveau van 2010. De totale inkomsten voor 2022 bedragen 2,8 miljard euro.

De daling in de periode 2011-2014 zien we terug in de projectfinanciering (-8%) en institutionele financiering (-9%). De dalende projectfinanciering kwam met name door achterblijvende inkomsten uit contractonderzoek voor andere partijen. De tijdelijke opdrachten vanuit de overheid stegen ten opzichte van 2011 juist met 23 miljoen euro in 2014.

Na lichte schommelingen blijven vanaf 2019 stijgen niet alleen de inkomsten uit tijdelijke opdrachten voor de rijksoverheid (+78 miljoen euro tussen 2019 en 2022); ook de institutionele financiering stijgt (+400 miljoen euro tussen 2019 en 2022). De groei in inkomsten is dus hoofdzakelijk het resultaat van extra investeringen door de rijksoverheid. Deze stijging heeft voor een belangrijk deel te maken met investeringen voor het COVID-19 vaccinatie- en onderzoeksprogramma bij het RIVM. Om dit aan te pakken steeg de institutionele financiering van het RIVM met ruim 80 miljoen euro in 2020 en 175 miljoen euro in 2021. In 2022 nam dit weer af met 37 miljoen euro.

De figuur hieronder weergeeft de inkomstenontwikkeling over de periode 2010-2022. Hieruit blijkt dat niet elke groep publieke kennisorganisaties eenzelfde financiële ontwikkeling kent. We lopen de vijf groepen hieronder langs.

Binnen de groep kennisorganisaties met een opleidingsdoelstelling zijn de inkomsten in 2022 na een daling in de periode 2010-2017 weer gelijk aan het niveau van 2010. Dit reflecteert vooral de ontwikkelingen bij de politieacademie. Waar de inkomsten van het Instituut Clingendael en de NLDA sinds 2010 stijgen met respectievelijk 61% en 25%, dalen de inkomsten van de Politieacademie juist licht: -2%.

Bij de TO2-instellingen stijgen de inkomsten in 2018 voor het eerst sinds 2010. In 2022 zijn de inkomsten weer hoger dan in 2010 (+7%). Dit is hoofdzakelijk het gevolg van de investeringen in het toegepast onderzoek die voortkomen uit het regeerakkoord van het kabinet Rutte III. Hoewel de institutionele financiering stijgt bij alle TO2-instellingen, geldt dat niet voor de projectfinanciering. We zien dat waar de totale inkomsten bij NLR en MARIN (2010-2022) met ongeveer 30% stijgen, de totale inkomsten van Deltares en Wageningen Research minder dan 10% stijgen en die van de combinatie ECN-TNO stijgen met 2,7 %. 

Binnen de groep planbureaus en departementale kennisinstellingen nemen de inkomsten ten opzichte van 2010 met 10% toe. Bij alle kennisorganisaties is een toename waar te nemen, behalve bij Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), waar de inkomsten in 2022 bijna weer op het niveau van 2010 zijn (-1%). 

Bij de stichtingen zien we dat de inkomsten tot en met 2015 dalen met 8%. Deze daling vindt plaats bij zeven stichtingen. Vanaf 2016 stijgen de inkomsten weer, waarbij ze in 2017 terug op het niveau van 2010 zijn en daarna verder stijgen. Dit herstel komt met name door veranderingen in de projectfinanciering, die tot en met 2015 met 13% afneemt, maar in de jaren daarna weer met 32% groeit. In 2022 daalde dit weer licht.  Uiteindelijk liggen de inkomsten van deze groep 23% boven het niveau van 2010. Die stijging ligt bij zes stichtingen: het Trimbos Instituut (+11%, 2,3 miljoen euro), Vilans (+107%, 24,4 miljoen euro), het Mulier Instituut (+134%, 2,6 miljoen euro), SWOV (+7%, 0,4 miljoen euro), Nivel (17%, 2,4 miljoen)  en de Boekmanstichting (+56%, 0,7 miljoen euro). Bij het LKCA en Stichting ARQ, waarvan we de financiële ontwikkeling vanaf 2013/2014 in beeld hebben, zien we sindsdien een stijging in de inkomsten van respectievelijk 18% en 31%.

De inkomsten van de beleidsuitvoerende kennisorganisaties komen in 2022 als groep 50% boven het inkomstenniveau van 2010 uit. Dit komt doordat de inkomsten na een daling in de periode 2010-2014 weer zijn gaan stijgen, met als uitzondering een lichte daling in 2022. Met name de inkomsten van het RIVM stijgen sterk, van 339 miljoen in 2014 naar 644 miljoen in 2021, een stijging van 90%. Dat heeft hoofdzakelijk te maken met de bestrijding van de coronapandemie. Voor vaccinatie- en onderzoeksprogramma's omtrent COVID-19 kregen zij in 2020 ruim 80 miljoen euro en in 2021 175 miljoen euro extra institutionele financiering. De inkomsten van het KNMI stegen met 62%, van het NIPV (met name in 2021) met 39% en van het NFI met 22%. Dit verklaart ook de lichte daling in 2022 wanneer extra financiering omtrent COVID-19 weer wat is afgenomen.