Overheidsfinanciering van R&D
Foto: Peter Hilz/Hollandse Hoogte
In het kort
- De absolute uitgaven aan R&D van de overheid stijgen van 4,7 miljard in 2012 naar 9,1 miljard in 2023.
- OCW en EZK financieren 84% van de R&D-uitgaven in 2023.
- De indirecte Nederlandse overheidsuitgaven aan R&D zitten boven het EU-27 gemiddelde.
Deze factsheet is verdeeld in vijf paragrafen. We kijken naar:
- de rijksoverheidsuitgaven voor R&D;
- de rijksoverheidsuitgaven voor innovatie;
- de rijksoverheidsuitgaven in internationaal perspectief;
- regionale uitgaven;
- Europese uitgaven.
Er zijn verschillende redenen waarom overheden R&D financieren:
- Van oudsher financiert de overheid fundamenteel academisch onderzoek, vanwege het ontbreken van andere financiers van dit type onderzoek (een vorm van “marktfalen”);
- Voor de instandhouding van de kennisinfrastructuur op gebieden die voor de overheid van belang zijn en waar instituten bestaan die direct gelieerd zijn aan de overheid (zoals RIVM, KNMI, WODC);
- Voor de eigen behoefte aan beleidsrelevante kennis (ter voorbereiding of evaluatie van beleid).
De overheid investeert zowel direct als indirect in R&D en innovatie. Directe financiering heeft twee basisvormen:
- Bij basisfinanciering of institutionele financiering hebben de ontvangers van de financiering de vrijheid zelf te kiezen waarvoor ze het geld inzetten. Ook de programmafinanciering van instituten voor toegepast onderzoek vallen hieronder.
- De tweede vorm is projectfinanciering, waarbij financiering wordt gegeven voor een bepaalde tijd, budget en inhoud. Hier speelt het competitieve element een belangrijke rol; onderzoekers dienen bijvoorbeeld onderzoeksvoorstellen in en slechts enkelen daarvan krijgen fondsen. De financiering via NWO is hier een goed voorbeeld van. Ook ministeries besteden onderzoeksprojecten aan op basis van competitie.
Naast deze directe vormen van financiering is er vanaf midden jaren negentig van de vorige eeuw een nieuwe vorm ontstaan: indirecte financiële steun via fiscale faciliteiten. Dit zijn belastingvoordelen gericht op bedrijven met het doel private R&D te stimuleren (zie ook de pagina het wetenschaps- en innovatiebeleid).
Tot 2016 bestonden er twee van zulke fiscale regelingen: de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) en de Research & Development Aftrek (RDA). De WBSO was gericht op het verminderen van de belastingafdracht over de personeelskosten van R&D, de RDA was gericht op een verhoogde aftrek van de niet-personele kosten voor R&D. Vanaf 2016 zijn deze twee regelingen opgegaan in één nieuwe WBSO-regeling.
Vanaf 2023 zal het budget voor de WBSO jaarlijks geïndexeerd worden. Het betreft een indexatie voor loon- en prijsstijgingen binnen de kosten voor speur- en ontwikkelingswerk, gebaseerd op uurloonontwikkelingen en geraamde inflatie. Tot de indexatie is besloten in de periode na Prinsjesdag 2022 en in lijn hiermee is deze nog niet verwerkt in de WBSO-bedragen in deze factsheet.
Daarnaast is er vanuit regelingen op het gebied van milieu jaarlijks ongeveer € 150 miljoen fiscale steun beschikbaar. Deze is in tegenstelling tot de WBSO alléén op innovatie gericht. Daar gaan we later in dit factsheet verder op in.
1. R&D-financiering door de rijksoverheid door de jaren heen
De overheid financiert R&D direct (via basis- of projectfinanciering) of indirect (in de vorm van fiscale steun).
De volgende figuur toont vanaf 2000 de twee vormen van overheidssteun voor R&D - zowel directe financiering als fiscale steun. De directe investeringen zijn ook weergegeven als percentage van het bruto binnenlands product om ze in de context van de economie te plaatsen.
Directe en indirecte (fiscale) overheidsuitgaven aan R&D
Notities: De cijfers zijn gebaseerd op de diverse begrotingen van de ministeries. Het gaat om de budgetten voor R&D van de rijksoverheid: de budgetten van de provincies worden hierin niet meegenomen. Het fiscale deel betreft alleen de WBSO/RDA, die gericht is op R&D (MIA/VAMIL zijn alleen gericht op innovatie en hier niet meegenomen).
In bovenstaande grafiek zien we tot 2011 de directe R&D-uitgaven van de overheid (in euro’s) jaarlijks stijgen. In 2012 is er sprake van een daling. Vervolgens laat het totaal aan overheidssteun in de meerjarenbegroting een licht stijgende trend zien tot 2017. Vanaf 2017 stijgen de R&D uitgaven sterk, onder andere door de extra investeringen uit het Regeerakkoord 2017. De stijgingen vanaf 2021 komen onder andere door het Nationaal Groeifonds en extra investeringen van ministerie OCW. Na 2024 wordt een daling van de R&D-uitgaven verwacht. De onttrekkingen uit het Nationaal Groeifonds vanuit de Voorjaarsnota 2024 en bij het nieuwe Hoofdlijnenakkoord van mei 2024 zijn nog niet in deze cijfers meegenomen.
De volgende tabel gaat in op de ontwikkeling van de R&D-uitgaven per departement in de periode 2022-2028. Binnen de uitgaven voor R&D kan een innovatie relevante component worden onderscheiden, daar komen we later in dit factsheet op terug. De uitgaven zijn conform internationale afspraken.
Overheidsbudgetten voor R&D per departement, in miljoenen euro's
| 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | |
| Realisatie | Voorlopig | Begroting | Meerjarenraming | ||||
| Onderwijs, Cultuur en Wetenschap | 5252,1 | 5776,2 | 5754,7 | 5894,8 | 5924,9 | 5899,7 | 5926,3 |
| Economische Zaken en Klimaat | 982,5 | 1861,2 | 1845,5 | 1637,2 | 1417,9 | 1287,1 | 1204,7 |
| Volksgezondheid, Welzijn en Sport | 507,5 | 524,2 | 520,7 | 432 | 374 | 324,6 | 308,5 |
| Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit | 258,7 | 322,8 | 324,9 | 314 | 300,2 | 272,5 | 275,9 |
| Defensie | 169,5 | 221 | 232,9 | 252,3 | 259,9 | 281,1 | 292,5 |
| Infrastructuur en Waterstaat | 185,3 | 303,1 | 304,4 | 286 | 271,6 | 186,5 | 185,7 |
| Buitenlandse Zaken | 118,3 | 50,3 | 45,1 | 45,5 | 47,4 | 47,2 | 47,2 |
| Justitie en Veiligheid | 26,6 | 26,9 | 29 | 28,4 | 28,4 | 28,4 | 27,3 |
| Sociale Zaken en Werkgelegenheid | 17,9 | 13,5 | 12,1 | 12,5 | 18,1 | 16,3 | 20,8 |
| Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties | 14 | 24,7 | 35 | 42,3 | 21,9 | 16,2 | 11 |
| Algemene Zaken | 0,4 | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,6 |
| Nationaal groeifonds | 0 | 5 | 516,6 | 336 | 425 | 459,1 | 691,9 |
| Totaal generaal | 7532,9 | 9129,7 | 9621,5 | 9281,7 | 9090 | 8992,3 | 8992,4 |
| Totaal in percentage bbp | 0,79 | 0,88 | 0,89 | 0,84 | 0,81 | 0,78 | 0,79 |
De tabel laat zien dat binnen de Rijksoverheid ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en Economische Zaken en Klimaat (EZK) de twee grootste financiers van R&D zijn, samen verantwoordelijk voor 84 procent van de uitgaven in 2023. Vanaf 2021 maken ook middelen van het Nationaal Groeifonds onderdeel uit van de R&D-financiering. Deze zorgen ervoor dat de R&D-uitgaven stijgen. Deze zorgen ervoor dat de R&D-uitgaven stijgen. De reeds definitief toegekende middelen uit het Nationaal Groeifonds zijn opgenomen in de begrotingen van de betreffende departementen en zijn dus niet apart zichtbaar in de tabel. In 2022 en 2023 gaat het in totaal om respectievelijk 56 en 618 miljoen euro aan R&D-uitgaven vanuit het Nationaal Groeifonds. Vanaf 2025 lopen de R&D-uitgaven terug, zowel in absolute zin als in het percentage van het bbp (0,89 in 2024). Met de onttrekkingen uit het Nationaal Groeifonds in Voorjaarsnota 2024 en bij het nieuwe Hoofdlijnenakkoord van mei 2024, verwachten we nog verdere dalingen in de R&D-uitgaven vanuit het Nationaal Groeifonds.
2. Innovatie en innovatierelevante uitgaven
Vanaf 2014 worden tegelijk met de overheidsuitgaven voor R&D ook de overheidsuitgaven voor innovatie verzameld.
Innovatie-uitgaven worden gedefinieerd als overheidsbudgetten die gericht zijn op het financieren van activiteiten die de intentie hebben om vernieuwing tot stand te brengen in de private of publieke sector. Deze activiteiten zouden moeten leiden tot nieuwe of sterk verbeterde producten, processen of methoden en diensten. Of tot administratieve, organisatorische of marketinginnovatie.
De volgende tabel laat de verschillende vormen van overheidssteun voor R&D en innovatie zien voor 2022-2028. Van de totale rijksbijdrage aan R&D en innovatie bestaat in 2022 79% uit directe uitgaven voor R&D. 16% bestaat uit indirecte fiscale steun voor R&D en innovatie. Directe innovatie-uitgaven beslaan 7%.
Directe en indirecte financiële steun voor R&D en innovatie, in miljoenen euro
| 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | |
| Realisatie | Voorlopig | Begroting | Meerjarenraming | ||||
| Uitgaven voor R&D | 7.532,9 | 9.129,6 | 9.621,5 | 9.281,7 | 9.090,0 | 8.819,2 | 8.992,3 |
| waarvan innovatierelevant | 1583,555374 | 2710,54269 | 3224,405825 | 2813,50431 | 2703,223688 | 2541,186531 | 2692,767493 |
| Uitgaven voor innovatie, niet zijnde R&D | 628,1007 | 1647,89505 | 2443,433755 | 2253,23053 | 2028,390635 | 1787,06053 | 1716,688885 |
| Fiscale instrumenten voor R&D en innovatie | 1530 | 1658 | 1667 | 1669 | 1669 | 1694 | 1694 |
| waarvan alleen voor innovatie | 229 | 217 | 217 | 219 | 219 | 244 | 244 |
| Totale uitgaven voor R&D en innovatie | 9691,000475 | 12435,53996 | 13731,96124 | 13203,9115 | 12787,43 | 12300,21143 | 12403,01528 |
3. Internationale vergelijking van de overheidsfinanciering van R&D
Hoe verhouden de Nederlandse R&D-uitgaven zich tot die van andere landen? In de volgende figuur vergelijken we de overheidsuitgaven voor R&D in 2021 van een aantal Europese landen op basis van hun relatieve uitgaven (in procenten bbp). De figuur laat zien dat het gemiddelde van Nederland net iets hoger ligt het OESO- en EU-27 gemiddelde.
| 2021 | |
| KOR | 1.12 |
| DUI | 0.94 |
| OOS | 0.93 |
| NOO | 0.90 |
| ZWI | 0.90 |
| DEN | 0.83 |
| ZWE | 0.79 |
| FIN | 0.76 |
| FRA | 0.72 |
| NED | 0.7 |
| VS | 0.69 |
| EU-27 | 0.66 |
| OESO | 0.63 |
| BEL | 0.59 |
| VK | 0.57 |
| SPA | 0.54 |
| ITA | 0.51 |
| JAP | 0.51 |
| IER | 0.19 |
Voor een goede vergelijking zou ook de indirecte (fiscale) steun moeten worden meegerekend bij de directe R&D-uitgaven. De meeste landen kennen dergelijke fiscale faciliteiten, enkele (nog) niet (Duitsland en Zwitserland). Als we kijken naar de indirecte steun dan zien we dat Nederland boven het OESO en EU-27 gemiddelde staat (zie datapublicatie Overheidssteun voor R&D, in % van het BBP (internationaal)). De fiscale faciliteiten als percentage van het bbp in 2021 varieert van 0 tot 0,33 procent; in Nederland is dit 0,16 procent.
4. Regionale uitgaven
Ook op regionaal niveau zijn er activiteiten op het gebied van kennis en innovatie. Voor de TWIN-publicatie 2013-2019 is een eerste inventarisatie uitgevoerd naar de financiering van kennisontwikkeling en innovatie op regionaal niveau. Het gaat om Europese middelen, provinciale middelen en matchingsmiddelen vanuit de rijksoverheid. Verder zijn er naast de provincies, regionale ontwikkelingsmaatschappijen, management autoriteiten en andere regionale organisaties betrokken. De budgetten die provincies de afgelopen jaren committeerden voor kennis en innovatie lagen tot en met 2021 tussen € 137 en € 270 miljoen. In 2020 en 2021 liggen deze investeringen hoger, onder andere doordat er extra middelen zijn vrijgemaakt in verband met COVID-19, maar ook door nieuwe projecten en initiatieven. De provincies budgetteren in totaal € 190 miljoen voor kennis en innovatie in 2023.
5. Europa
Ook de Europese Unie draagt bij aan de financiering van de wetenschap in Nederland. Sinds 1984 gebeurt dit vooral via zogenoemde Kaderprogramma’s, die een toenemende omvang kennen. Het achtste kaderprogramma, Horizon 2020 (H2020), liep van 2014-2020, met een totaalbudget van 77 miljard euro. Het nieuwe kaderprogramma, Horizon Europe, loopt van 2021-2027. Dit kaderprogramma, met een budget van 95,5 miljard euro, is medio april 2021 van start gegaan. Nederlandse instellingen, zowel publiek als privaat, haalden tot dusver met een retour van bijna anderhalf maal de Nederlandse bijdrage relatief veel middelen uit H2020 en Horizon Europe. Van de H2020-middelen ging 7,9 procent naar onderzoekers die verbonden zijn aan Nederlandse kennis- en onderzoeksinstellingen en bedrijven. Binnen Horizon Europe is dat tot nu toe 9,1 procent. Meer informatie over de overgang naar het nieuwe Kaderprogramma is te lezen in het factsheet Nederland en Horizon 2020.
Working Paper OESO 2012 bevat informatie over internationaal vergelijkbare indicatoren voor publieke financiering.
Jaarlijks verzamelt het Rathenau Instituut gegevens over de overheidsfinanciering van R&D en innovatie. De gegevens zijn gebaseerd op de overheidsbegrotingen die jaarlijks op Prinsjesdag naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Het Rathenau Instituut enquêteert de departementen en publiceert de resultaten in het TWIN-overzicht (Totale Investeringen in Wetenschap en Innovatie).
Sinds 2015 bevat dit overzicht ook gegevens over de inspanningen op regionaal niveau en wordt aandacht besteed aan de financiering vanuit de EU.
Voor een uitleg van de gebruikte definities en afkortingen verwijzen we graag naar de webpagina Definities en afkortingen.