Dossier Advies Besluitvormingsproces toekomst radioactief afval
Het COVRA-gebouw in Nieuwdorp (foto: Evelyne Jacq/ANP)
De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft het Rathenau Instituut gevraagd om in 2024 te adviseren hoe het besluitvormingsproces over het langdurig beheer van radioactief afval in Nederland eruit zou kunnen zien. Op deze pagina laten we zien wat we doen rond dit onderwerp.
Nederland produceert dagelijks radioactief afval dat voor een periode van ten minste honderd jaar bovengronds wordt opgeslagen. Die opslag gebeurt in Zeeland bij de Centrale Organisatie voor Radioactief Afval (COVRA). Ook in de periode daarna dient dit radioactief afval zodanig beheerd te worden dat het geen gevaar oplevert voor mens en milieu. Een deel van dit afval kan honderdduizenden jaren radioactief blijven.
De regering wil rond het jaar 2130 gebruik kunnen maken van een definitieve ondergrondse opbergplaats voor Nederlands radioactief afval. Ze heeft nog niet besloten hoe de besluitvorming hierover zal plaatsvinden. De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft het Rathenau Instituut gevraagd om in 2024 te adviseren hoe dit besluitvormingsproces eruit zou kunnen zien. Om dit advies te kunnen maken, organiseert het Rathenau Instituut verschillende onderzoeks- en dialoogactiviteiten. De resultaten hiervan delen we op deze pagina. Het eindrapport is vanaf 4 september 2024 beschikbaar.
Geschiedenis van de besluitvorming
Begin 2023 publiceerden we het rapport Een kwestie van tijd, dat we maakten in samenwerking met de Stichting Historie der Techniek. Hierin beschrijven we de Nederlandse omgang met radioactief afval tussen 1945 en 2016. Op basis van deze historische studie formuleren we tien inzichten die belangrijk zijn voor het huidige en toekomstige beleid voor radioactief afval.
Dialogen over het verleden
Gelijktijdig met deze historische studie publiceerden we het verslag Geschiedenis als gespreksstarter. Dit is de weerslag van vier dialoogsessies met mensen uit de wetenschap, het bedrijfsleven, de overheid en de samenleving. Naar aanleiding van een conceptversie van Een kwestie van tijd spraken we over lessen die uit de geschiedenis te trekken zijn en wat die mogelijk betekenen voor de besluitvorming over de eindberging van het Nederlandse radioactief afval. Tijdens de sessies konden de deelnemers ook andere thema’s die hierbij belangrijk zijn aan de orde stellen.
Lessen uit andere landen
Europese landen hebben met vallen en opstaan geleerd dat het noodzakelijk is om hun bevolking te betrekken bij de eindberging van radioactief afval. Dat blijkt uit The future of radioactive waste governance: lessons from Europe. Deze studie brengt in kaart hoe tien landen in Europa omgaan met het langdurig beheer van radioactief afval. De auteurs presenteren 17 lessen die landen van elkaar kunnen leren.
Zes elementen van besluitvorming
In de zomer van 2023 brachten we de belangrijkste kwesties in kaart voor de besluitvorming over radioactief afval. Deze kwesties haalden we op in een workshop met beleidsmakers, onderzoekers en mensen uit maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Om de dialoog te structureren deelden we het besluitvormingsproces op in zes elementen. De deelnemers aan de workshop kregen voorafgaand een startnotitie toegestuurd waarin elk element werd toegelicht. Tijdens de workshop gaven de deelnemers per element aan welke vragen en uitdagingen zij zagen en waarmee Nederland volgens hen als eerste aan de slag moet.
Wetten en regels voor het besluitvormingsproces
Begin 2024 hebben we een studie gepresenteerd naar de Nederlandse wet- en regelgeving die een rol speelt bij het beheer van radioactief afval. Daarbij hebben we gekeken in hoeverre die overeenstemt met het beleid en met internationale afspraken. Bij dit rapport hoort een achtergrondstudie met de nationale, Europese en internationale wetten, richtlijnen, aanbevelingen en besluiten die op dit terrein relevant zijn.
Deskundigen en belanghebbenden over lessen van elders
Wat Nederland kan leren van andere landen over de besluitvorming over radioactief afval stond centraal op een bijeenkomst in Den Bosch op 12 oktober 2023. In zes workshops spraken 33 belanghebbenden en deskundigen over aspecten die een rol spelen bij de besluitvorming over de eindberging van het Nederlandse afval. Daarbij ging het over: de vormgeving van het proces, de publieksparticipatie, de bergingsmethode, de locatie, de financiering en de mogelijkheid om eventueel samen met andere landen een locatie te realiseren. Voordat de workshops van start gingen, spraken nationale en internationale deskundigen over de studie The future of Radioactive Waste Management; Lessons from Europe
Kennis voor het besluitvormingsproces
In juni 2024 publiceerden we een studie naar de kennis die in Nederland aanwezig is voor de besluitvorming over de berging van radioactief afval. Op basis van gesprekken met 24 deskundigen, workshops en een literatuurstudie concludeerden we dat er voor de ontwikkeling van de juiste kennis een duidelijk stappenplan nodig is met de beslissingen die de overheid op dit terrein zal moeten nemen.
Zeeuwen en jongeren over radioactief afval
Het Rathenau Instituut sprak in maart 2024 met inwoners uit Zeeland en met jongeren over de vraag hoe Nederland het besluitvormingsproces over de berging van radioactief afval moet inrichten. Zeeuwen, omdat zij een tijdelijke opslag van radioactief afval in hun omgeving hebben en dus belang hebben bij het vinden van een permanente oplossing. Jongeren, omdat de besluitvorming voor een groot deel in de toekomst plaatsvindt en zij (of hun kinderen) dan de beslissers zijn.
Maak nu samen stappen met radioactief afval (eindrapport)
Op 4 september 2024 overhandigde het Rathenau Instituut een advies over het besluitvormingsproces over het langdurig beheer van radioactief afval aan staatssecretaris Jansen van Openbaar Vervoer en Milieu. Het advies is het sluitstuk van een vijfjarig onderzoeksproject.
We adviseren het kabinet om nu actie te ondernemen en vooruit te denken, in plaats van terug te redeneren vanaf het jaar 2100. Dit kan door het besluitvormingsproces op te delen in fases, die enkele jaren tot meerdere decennia kunnen duren. Per fase kan de overheid in overleg met de samenleving bepalen welke kennis, beleid, publieksparticipatie en financiering nodig zijn, zodat elke fase eindigt met een besluit dat ons dichter bij een oplossing brengt.
Visie op participatie
Onze activiteiten bouwen voort op de studie Bouwstenen voor participatie die we in 2015 uitbrachten. Daarin formuleerden we een visie op het betrekken van burgers bij besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval. Deze studie werd uitgevoerd ter voorbereiding op het Nationale Programma voor het Beheer van Radioactief Afval en Verbruikte Splijtstoffen, dat in 2016 door de minister van Infrastructuur en Milieu is vastgesteld.
Vragen over het project Advies Besluitvorming toekomst radioactief afval
Nederland produceert dagelijks radioactief afval, in onder andere de kerncentrale van Borssele, ziekenhuizen en onderzoeksinstituten. Volgens Europees en Nederlands beleid moet radioactief afval opgeslagen worden totdat het niet meer schadelijk is voor mens en milieu. Volgens de plannen van het kabinet uit 2016 dient de tijdelijke opslagfaciliteit in Zeeland rond 2130 te worden vervangen door berging in de diepe ondergrond. Het besluitvormingsproces om te komen tot deze berging, moet nog worden ingevuld. De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft het Rathenau Instituut gevraagd om in 2024 een advies uit te brengen over hoe dit besluitvormingsproces eruit zou kunnen zien.
Het Rathenau Instituut is onafhankelijk en stimuleert al 35 jaar de politieke en publieke meningsvorming over de impact van wetenschap, innovatie en technologie op de samenleving. Het heeft in die jaren veel aandacht besteed aan maatschappelijke en ethische kwesties op het terrein van energie, inclusief kernenergie en radioactief afval. Met regelmaat onderzocht het Rathenau Instituut hoe publiek kan worden betrokken bij de besluitvorming over controversiële onderwerpen als: schaliegas, CO2-opslag, ultradiepe geothermie en radioactief afval. Dit resulteerde in de volgende publicaties:
- Samen kennis aanboren: Verkennen van kennis en opvattingen over ultradiepe geothermie (2017)
- Elf lessen voor een goede Energiedialoog (2016)
- Bouwstenen voor participatie: Visie op publieksparticipatie bij de besluitvorming over langdurig beheer van radioactief afval (2015)
- Samen winnen: Verbreding van schaliegasdiscussie en handvatten voor besluitvorming (2013)
- Energie in 2030: Maatschappelijke keuzes van nu (2011)
- Naar de kern van de bio-economie: De duurzame beloftes van biomassa in perspectief (2011)
- Ruimte voor klimaatdebat: Zicht op interactie tussen klimaatpolitiek, wetenschap en media (2010)
- Energietransitie begint in de regio (2009)
- Schoon fossiel of vuilstort: Resultaten focusgroepen met burgers over CO2-opslag in lege aardgasvelden (2008)
- Nieuwe kernenergie in Nederland? Argumenten, feiten, standpunten en politieke aandachtspunten (2005)
- Het nucleaire landschap: Verkenning van feiten en meningen over kernenergie (2004).
De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft het Rathenau Instituut gevraagd om in 2024 een advies uit te brengen over hoe het besluitvormingsproces rond het langdurig beheer van radioactief afval eruit zou kunnen komen te zien. Voortbouwend op inzichten uit ons eerdere onderzoek, beschouwen we het besluitvormingsproces als het brede democratische proces waarbinnen politieke besluitvorming tot stand komt. Daarbij zijn naast centrale en decentrale overheden tal van experts, maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers betrokken.
Een besluit over bijvoorbeeld de locatie voor radioactief afval wordt niet alleen bepaald door nationale politici, maar ook door: wetenschappelijk onderzoek, (inter)nationale juridische kaders, maatschappelijke organisaties en belangen van omwonenden, lokale bestuurders, en afvalproducenten. We onderzoeken in hoeverre politiek en bestuur, maatschappij, wetenschap en technologie, en recht gezamenlijk betrokken zijn bij de besluitvorming over radioactief afval. We analyseren welke kwesties er spelen, en welke oplossingen kunnen worden aangedragen.
Besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval is complex. Dat bleek al uit de studie Bouwstenen voor Participatie waarin we een visie formuleerden op publieksparticipatie bij beslissingen over het langdurig beheer van radioactief afval. Er zijn technische onzekerheden, maatschappelijke zorgen, uiteenlopende politieke voorkeuren en een internationale context. Vanwege dit complexe karakter is het besluitvormingsproces gebaat bij publieksparticipatie. Het is daarbij van belang om verschillende soorten publiek te betrekken zoals: burgers, wetenschappers, belanghebbenden en bestuurders.
De lidstaten van de Europese Unie erkennen het belang van maatschappelijke betrokkenheid bij besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval. Ze stelden daarom de richtlijn 2011/70/Euratom op waarmee ze zich verplichten om de maatschappij hierbij te betrekken. Ook het ministerie van Infrastructuur en Milieu (sinds 2017: Infrastructuur en Waterstaat) benadrukte dit. In het in 2016 opgestelde Nationale Programma voor het Beheer van Radioactief Afval en Verbruikte Splijtstoffen, stelt het ministerie dat een besluit over de eindberging van radioactief afval alleen genomen kan worden: ‘als de samenleving hier gezamenlijk naar kijkt, ieder zijn of haar rol vervult en men vertrouwen in elkaar heeft om zo uiteindelijk een beslissing over het lange termijn beheer van radioactief afval te nemen.’
Het Nederlandse beleid voor het langdurig beheer van radioactief afval staat in het Nationale programma voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstoffen uit 2016. Het beleid gaat uit van een periode van bovengrondse opslag gedurende ten minste honderd jaar. Daarna is geologische berging voorzien. Hoewel nog niet is besloten hoe en waar die kan plaatsvinden, is wel afgesproken dat het radioactief afval terugneembaar moet zijn en dat het besluitvormingsproces naar een eindberging in principe omkeerbaar moet zijn. Dit betekent dat het opgeslagen afval moet kunnen worden teruggehaald wanneer het hergebruikt kan worden, of wanneer dat nodig is voor beter beheer. Over de criteria voor de periode van terugneembaarheid moet nog worden besloten. Door nu geen onomkeerbare besluiten te nemen, wil de overheid de mogelijkheid openhouden om later af te kunnen wijken van het huidige beleid. Nederland kent daarnaast een zogenoemde duale strategie. Dit betekent dat het mogelijkheden verkent voor een langdurige beheersoptie op zowel nationaal als internationaal niveau.
Gerelateerde publicaties:
