Belanghebbenden bij het voorzorgsprincipe
Image: iStock
Nieuwe technologieën, zoals AI, nanotechnologie en genbewerking, bieden allerlei mogelijkheden om belangrijke maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Wanneer echter het vermoeden bestaat dat een nieuwe technologie of stof ernstige schade aan de gezondheid of het milieu kan toebrengen, moeten volgens Europees recht voorzorgsmaatregelen worden genomen. Wanneer er geen consensus of wetenschappelijke zekerheid bestaat over de waarschijnlijkheid van deze effecten, dient het "voorzorgsprincipe" als basis voor het nemen van maatregelen om onze veiligheid en die van het milieu te waarborgen. Denk bijvoorbeeld aan het beperken van de toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Bij de toepassing van het voorzorgsprincipe zijn verschillende belangen in het geding. Deze zijn in kaart gebracht door het Rathenau Instituut als deel van het Europese RECIPES-project.
In het kort:
- Wanneer er wetenschappelijke onzekerheid bestaat over de risico's van een nieuwe ontwikkeling, biedt het voorzorgsprincipe beleidsmakers de mogelijkheid om het milieu en de volksgezondheid voorrang te geven boven andere (economische) belangen
- Bij de toepassing van het voorzorgsprincipe is het noodzakelijk om verschillende belangen af te wegen, nu en in de toekomst.
- Om strategieën te ontwikkelen die voorzorg en innovatiemogelijkheden combineren, is het van belang inzicht te krijgen in wat erop het spel staat rond de toepassing van het voorzorgsprincipe. Dit artikel gaat hierover.
Het voorzorgsprincipe geeft richting aan wat juist en eerlijk is in situaties van wetenschappelijke onzekerheid en hoe de belangen moeten worden afgewogen. Het principe bepaalt echter niet welke maatregelen in welke situaties van wetenschappelijke onzekerheid moeten worden genomen.
Dit leidt in de praktijk tot verschillende implementaties van het principe. Zo zal de veiligheid van het herbicide glyfosaat binnenkort opnieuw moeten worden beoordeeld door de Europese Commissie, is er een Europees verbod/moratorium op bepaalde neonicotinoïden die worden gebruikt voor de bestrijding van insecten, en moeten bedrijven wetenschappelijk kunnen aantonen dat een GGO-gewas (genetisch gemodificeerd organisme) veilig is voordat ze daarvoor een vergunning krijgen - en ook de mogelijkheden voor een vergunning verschillen van land tot land.
De vraag hoe en wanneer het principe moet worden toegepast is een evenwichtsoefening onder onzekere omstandigheden. Bij de toepassing van het voorzorgsprincipe maken besluitvormers verschillende afwegingen, zoals: is het gevaar ernstig genoeg? Is er in feite sprake van wetenschappelijke onzekerheid? En welke maatregelen staan in verhouding tot het voorkomen van potentiële schade? Dergelijke beslissingen moeten zorgvuldig worden genomen, omdat ze verstrekkende gevolgen kunnen hebben voor enerzijds de producenten van de stof/techniek en anderzijds de potentiële slachtoffers van de daarmee samenhangende risico's, zoals de natuur en Europese burgers.
Binnen deze balanceringsoefening onderscheiden we vier groepen belanghebbenden. Ten eerste zijn er partijen die het voorzorgsprincipe formaliseren in wetten, regels en maatregelen. Ten tweede zijn er partijen die de voorzorgsmaatregelen implementeren. Ten derde zijn er partijen die rechtstreeks te maken hebben met de manier waarop het voorzorgsprincipe wordt toegepast. Ten vierde zijn er indirect betrokken partijen. Deze vier groepen worden hieronder toegelicht.
Het voorzorgsprincipe is een leidend principe voor de manier waarop in onze samenleving met allerlei risico's wordt omgegaan. Bovendien heeft het als internationaal erkend, algemeen rechtsbeginsel een enorm effect op de formulering van regelgeving, besluiten, beleid en richtlijnen op allerlei niveaus: internationaal, op EU-niveau, nationaal en zelfs lokaal.
Als rechtsbeginsel is het voorzorgsprincipe op verschillende manieren toegepast op lokaal, nationaal en mondiaal bestuursniveau. Juridische principes kunnen worden gebruikt als grond voor het interpreteren van wetten, het wijzigen van wetten, het formuleren van specifieke uitzonderingen op wetten, het maken van nieuwe regels en zelfs als enige grond voor actie (Raz, 1972). Soms is het voorzorgsprincipe expliciet geformaliseerd in verschillende internationale en nationale wetten, verdragen en regelgeving. In de EU is het voorzorgsprincipe in 1992 opgenomen in het Verdrag van Maastricht. Het is ook geformaliseerd in EU-richtlijnen en -verordeningen, regelgevingsbesluiten en uitspraken van het Hof. In sommige toepassingen wordt het principe niet als zodanig genoemd, maar lijkt een wet de belangrijkste ideeën erachter te volgen.
Veel actoren spelen een rol bij de totstandkoming, verspreiding en concretisering van het principe, bijvoorbeeld in de rechtspraak in een land. Deze formalisaties kunnen gebaseerd zijn op verschillende interpretaties van het principe, afhankelijk van de antwoorden op vragen als: rechtvaardigt onzekerheid actie? Of is het voldoende om te zeggen dat onzekerheid geen passiviteit rechtvaardigt? Hoe ernstig moet een dreiging zijn om een beroep te doen op het principe? Wie heeft de bewijslast: moet de opdrachtgever bewijzen dat zijn nieuwe product veilig is of moeten degenen die zich inzetten voor de bescherming van het milieu bewijzen dat dit niet het geval is? Welke maatregelen zijn geschikt? In 2000 heeft de Europese Commissie Communication of the Precautionary Principle[1] gepubliceerd, een gids voor de toepassing van het principe zoals geïnterpreteerd door de EU. Het schrijft gematigde voorzorgsmaatregelen voor: onzekerheid rechtvaardigt voorzorgsmaatregelen, regelgeving moet "in verhouding staan tot het risiconiveau" en het verbod op stoffen is slechts een laatste redmiddel.
Een aantal Europese en mondiale (advies)organisaties die beleid en bestuur ondersteunen, zoals de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) en het Europees Milieuagentschap (EMA), hebben verdere beleidsaanbevelingen ontwikkeld op basis van het voorzorgsprincipe. Ook academische onderzoekers op het gebied van risico-onderzoek, recht, ethiek en duurzaamheidsstudies kunnen expertise leveren op het gebied van management en beoordeling van risico’s voor overheidsinstellingen. Tot slot beïnvloeden actorgroepen zoals politici, lobbyisten en belangengroepen het debat over de formalisering van het voorzorgsprincipe, bijvoorbeeld in zoverre dat het via het parlement in wetten wordt vastgelegd.
De tweede groep belanghebbenden bestaat uit actoren die betrokken zijn bij de procedures voor de toepassing van het voorzorgsprincipe. Met andere woorden: degenen die beslissen wanneer en hoe het principe wordt toegepast en (in het algemeen) betrokken zijn bij juridische, beleids- en risicobeoordelingsprocedures, waarbij de ernst en aannemelijkheid van een bepaalde dreiging, en wie hiervoor verantwoordelijk is, wordt vastgesteld. Bij de Europese toelatingsprocedure voor een gg-gewas uit Nederland zijn bijvoorbeeld belanghebbenden betrokken zoals het Nederlands Bureau voor Genetisch Gemodificeerde Organismen (Bureau GGO), de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid (EFSA) en de Europese Commissie.
Hoewel de toepassing van het voorzorgsprincipe is uitgewerkt door onder andere de Europese Commissie en in de EU-jurisprudentie, dient het als een algemeen overkoepelend principe voor het omgaan met ernstige risico's die onzeker, complex en meerduidig zijn, en voor verschillende zaken die niet met een vaste procedure kunnen worden afgehandeld. De procedures kunnen dus verschillen tussen regio's, bestuursniveaus en soorten innovatie.
Uiteindelijk bepalen politieke overwegingen of en hoe het principe wordt toegepast. Zoals in de mededeling van 2000 wordt gesteld, is "het passende antwoord in een bepaalde situatie dus het resultaat van een politieke beslissing, een functie van het risiconiveau dat "aanvaardbaar" is voor de maatschappij waaraan het risico wordt opgelegd" (p. 16). Het "toepassen" van het voorzorgsprincipe kan dus verschillende dingen betekenen, zoals een (tijdelijk) moratorium dat een bepaald soort stof of innovatie verbiedt, of een beoordeling van de risico's per geval. Overwegingen waarmee vaak rekening wordt gehouden bij het vaststellen van maatregelen zijn de evenredigheid en de omkeerbaarheid van voorzorgsmaatregelen.
Op basis van bestaand bewijsmateriaal en soms aanvullend onderzoek naar een specifieke technologie volgen landen elkaar vaak op bij het opstellen van wetten, verordeningen en richtlijnen. In de EU vraagt de Europese Commissie aan wetenschappelijke comités of EU-agentschappen om de potentiële risico's te beoordelen op basis van de beschikbare wetenschappelijke gegevens.[2] Beleidsalternatieven worden gewogen in overleg met de betrokken partijen en deskundigen uit de lidstaten en de Commissie, waarbij wordt getracht tot een unaniem besluit te komen.[3] In sommige gevallen is het nodig om nieuwe EU-wetgeving aan te nemen of bestaande wetgeving aan te passen. Dit moet worden besproken en goedgekeurd door de EU-wetgevers: het Europees Parlement en de Raad van de EU.
Wanneer er onvoldoende voorzorgsmaatregelen zijn genomen, worden risico's vaak vrij vroeg onder de aandacht gebracht door individuele onderzoekers (in de zin van klokkenluiders). De vraag om actie wordt dan vaak gesteld aan beleidsmakers door NGO's, belangengroepen, academici en journalisten die bewijzen van de risico's hebben verzameld. Ook in de formalisering van de procedures is er ruimte voor lobbygroepen, machtsspel en PR-campagnes.
De derde groep belanghebbenden bestaat uit degenen die rechtstreeks te maken hebben met de toepassing van het voorzorgsprincipe: actoren die betrokken zijn bij de introductie van nieuwe stoffen of producten in het milieu of op de markt. Actorengroepen die gedwongen worden risicobeperkende maatregelen te nemen op basis van het voorzorgsprincipe zijn: technologieontwikkelaars, actoren uit de industrie en onderzoekers.
Industriële of technologische ongelukken hebben zelden slechts één bron van menselijk falen; vaker zijn ze het resultaat van een keten van onderling samenhangende acties en systemisch technologisch ontwerp.[4] Dat betekent dat wanneer het voorzorgsprincipe wordt toegepast, dit een grote impact kan hebben op de hele toeleveringsketen van een product. Wat bijvoorbeeld genetisch gemodificeerde producten betreft, omvat het ingevoerde wettelijke kader een beoordeling van de veiligheid op hoog niveau voordat een GGO op de markt wordt gebracht, en zorgt het voor een duidelijke etikettering en traceerbaarheid van GGO's die op de markt worden gebracht[5]. Natuurlijk zijn niet alle veiligheidsvoorschriften gebaseerd op het voorzorgsprincipe.
Bedrijven kunnen op verschillende manieren worden getroffen, mede afhankelijk van de reeds bestaande regelgeving. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat de productie wordt beperkt of dat producenten verplicht zijn de consument te informeren over mogelijke gezondheidsrisico's op hun etiketten. Sommige bedrijven zouden kunnen besluiten om niet langer te investeren in de R&D van een bepaalde technologie. Andere kunnen met terugwerkende kracht aansprakelijk worden gesteld . Om te voorkomen dat er drastische maatregelen worden genomen nadat producten marktklaar zijn, kunnen bedrijven ook al bij de ontwikkeling van hun innovatie het voorzorgsprincipe hanteren. Op deze manier kan het principe innovatoren stimuleren om te investeren in verschillende innovatietrajecten of om innovaties te ontwikkelen die veilig zijn door het ontwerp. In de complexe dagelijkse realiteit van onderzoek en ontwikkeling is het voorzorgsprincipe natuurlijk slechts één van de vele factoren in de beslissingen die innovatoren nemen.
Het voorzorgsprincipe is een vangnet voor de Europese burgers, die worden vertegenwoordigd door belangengroepen zoals patiëntenorganisaties, consumentenorganisaties, vakbonden en activistische groeperingen. Maar de groep belanghebbenden die indirect te maken heeft met de toepassing van het voorzorgsprincipe is veel breder dan de EU-burger. Het principe wordt vaak toegepast in het geval van technologie die op wereldschaal zou kunnen worden geproduceerd en gedistribueerd met mogelijke onomkeerbare gevolgen, en daarom omvatten de belanghebbenden in feite de hele wereld en zelfs toekomstige generaties. Vooral in het geval van kettingreacties, zoals het geval is bij door de mens veroorzaakte klimaatverandering, kan een feedback loop de gevolgen voor elke toekomstige generatie versterken. Het ontstaan van het voorzorgsprincipe is onder meer ingegeven door het principe dat risicogovernance zowel intra- als extragenerationele rechtvaardigheid moet omvatten: de behoeften van de huidige generaties moeten worden vervuld op voorwaarde dat zij geen afbreuk doen aan het vermogen van toekomstige generaties om in hun behoeften te voorzien.[6]
Daarnaast worden onder het voorzorgsprincipe soms de negatieve gevolgen voor de natuur in overweging genomen, ook al vormen deze gevolgen geen directe risico's voor de mens.[7][8] Een technologie die een ecosysteem destabiliseert kan steeds bredere gevolgen hebben voor alle levende wezens die ermee verbonden zijn.
In het licht van het voorzorgsprincipe is de betrokkenheid van deze vierde groep belanghebbenden bij besluiten die onder wetenschappelijke onzekerheid vallen, zeer belangrijk. Het ethische principe dat aan dit idee ten grondslag ligt, is dat besluiten die gevolgen hebben voor andere partijen dan de besluitvormer, door deze partijen moeten worden goedgekeurd onder voorwaarden van een transparant proces en met vrij toegankelijke informatie.[9][10] Er zijn veel NGO's die zich inzetten voor de bescherming van de belangen van de armen, minderheden, dieren en de natuur. In discussies met onzekere risico's is het echter moeilijk om belanghebbenden met minder of zelfs zonder stem of macht, zoals de natuur en toekomstige generaties, adequaat te vertegenwoordigen.
Wat betekent dit voor de ontwikkeling van strategieën voor de toepassing van het voorzorgsprincipe?
Het voorzorgsprincipe is een belangrijk algemeen principe dat onder andere als algemeen principe in het EU-recht is opgenomen. De toepassing ervan heeft op verschillende manieren gevolgen voor de bescherming van de gezondheid van mensen, het milieu en voor innovatie. Het is bedoeld om een passende reactie op onzekere, ernstige risico's mogelijk te maken die aanvaardbaar is voor de samenleving waaraan het risico wordt opgelegd. Onze analyse laat een complex scala aan krachten en belangen zien rond de toepassing van dit principe. Het is duidelijk dat het niet eenvoudig is om rekening te houden met belanghebbenden die op de lange termijn te maken hebben met potentiële risico's, waaronder degenen die zich niet kunnen organiseren in organisaties of lobbygroepen die hun belangen behartigen.
Omdat RECIPES plaatsvindt in het midden van deze dynamische en vaak politieke arena, spelen co-creatie en betrokkenheid van belanghebbenden een belangrijke en unieke rol binnen het project. De partners van het consortium komen uit verschillende Europese landen en hebben verschillende (academische) achtergronden. Verschillende belangengroepen zijn vertegenwoordigd in de adviesraad van het project. Bovenal betrekken we belanghebbenden bij de verschillende stappen van onze methodiek.
Zo is er bijvoorbeeld een dialoog met burgers gevoerd over het onderwerp, is er een media-analyse van verschillende Europese kranten uitgevoerd en zijn er scenario-workshops gehouden met een breed scala aan stakeholders. Uiteindelijk werken we aan discussies met beleidsmakers over strategieën die het voorzorgsprincipe inherent koppelen aan mogelijkheden voor verantwoorde innovatie. Het Rathenau Instituut kan putten uit jarenlange ervaring in het faciliteren van de dialoog over de ontwikkeling van wetenschap en technologie, met name over situaties van wetenschappelijke onzekerheid. Voorbeelden van relevante Rathenau-projecten zijn de Nanodialoog, het Ammoniakdossier en ons huidige project over radioactief afval.
Het voorzorgsprincipe
Het voorzorgsprincipe komt op het volgende neer: wanneer er gevaar bestaat voor ernstige of onomkeerbare schade, zoals bij de introductie van nieuwe stoffen of technologie die permanente systemische (neven)effecten kunnen hebben, mag wetenschappelijke onzekerheid geen excuus zijn om geen voorzorgsmaatregelen te nemen. Of, in eenvoudige bewoordingen: beter veilig dan te weinig.
Het principe heeft een lange geschiedenis en heeft op verschillende manieren een plaats gekregen in onze samenleving. Sinds de jaren zeventig heeft het principe steeds meer de status van een internationaal erkend algemeen rechtsbeginsel gekregen. In elk wettelijk en reglementair domein waar er wetenschappelijke onzekerheid bestaat over ernstige risico's - bijvoorbeeld het milieurecht, de wetgeving inzake chemische stoffen of het levensmiddelenrecht - richt het principe zich op het nemen van voorzorgsmaatregelen. In dit verband is het bijvoorbeeld opgenomen in het Verdrag van Lissabon over de werking van de EU en andere belangrijke internationale verdragen. Meer recentelijk is het ook geformaliseerd in onder andere praktijken waarbij risico's worden beoordeeld, in bedrijfsrichtlijnen of instructies voor beleidsmakers.
Maar wat is nu precies een 'principe'? Ronald Dworkin omschrijft principes in de wet als open-eindig. Ze bieden geen vooraf bepaalde oplossing. Integendeel, principes hebben een hoog moreel gehalte en zijn bedoeld om beleidsmakers richting te geven, met name op het gebied van rechtvaardigheid en billijkheid. Principes kunnen, in tegenstelling tot beleid of benaderingen, juridisch bindend zijn en de basis vormen voor specifiek geformuleerde regels. Vrijheid van interpretatie bij de formulering en toepassing van deze regels laat echter ruimte voor oordeelsvorming.
RECIPES
Om de toepassing van het voorzorgsbeginsel te versterken, neemt het Rathenau Instituut deel aan het Europese RECIPES-project. Dit Horizon 2020-onderzoeksinitiatief is bedoeld om strategieën en richtlijnen te ontwikkelen die het voorzorgsbeginsel combineren met innovatiemogelijkheden. Dit artikel maakt deel uit van een reeks artikelen over voorzorg en innovatie die we in het kader van RECIPES schrijven.
[1] https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/21676661-a79f-4153-b984-aeb28f07c80a/language-en
[2] EC infograph: http://ec.europa.eu/assets/sante/health/scientific_committees/risk_assessment/index_en.htm.
[3] Heselhaus, S., ‘Risk Management of Nanomaterials: Environmental and Consumer Protection under Existing EC Legislation on Chemicals, Pesticides and Biocides’. Environmental Law Review, 12(2), 2010, pp. 115-131.
[4] Perrow, C. Normal accidents: Living with high risk technologies-Updated edition, Princeton university press, 2011.
[5] https://ec.europa.eu/food/plant/gmo/legislation_en
[6] Borowy, I., Defining sustainable development for our common future: A history of the World Commission on Environment and Development (Brundtland Commission). 2013. Routledge.
[7] Oughton, D., Forsberg, E.-M., Bay, I., Kaiser, M. & Howard, B., ‘An ethical dimension to sustainable restoration and long-term management of contaminated areas’, in Journal of Environmental Radioactivity, Vol. 74, Issues 1-3, 2004, pp. 171-183.
[8] Kaiser, M. & Forsberg, E.-M., ‘Consensus conference on environmental values in radiation protection: a report on building consensus among experts’, Science and Engineering Ethics, vol. 8, (4), 2002, pp. 593-602.
[9] Gethmann, C.F., Carrier, M., Hanekamp, G., Kaiser, M., Kamp, G., Lingner, S., Quante, M., Thiele, F., Interdisciplinary Research and Trans-disciplinary Validity Claims, Springer: Cham, Heidelberg, New York, Dordrecht, London, 2015, DOI 10.1007/978-3-319-11400-2.
[10] Kaiser, M., Millar, K., Thorstensen, E., & Tomkins, S., ‘Developing the ethical matrix as a decision support framework: GM fish as a case study’. Journal of Agricultural and Environmental Ethics, 20(1), 2007, pp. 65-80