Hoe zorgen ministeries ervoor dat ze de goede kennisvragen (kunnen) stellen?

Burgers, onderzoekers en beleidsmakers vinden het belangrijk dat ministeries de juiste (kennis)vragen stellen. Maar wat is een 'goede vraag'? Uit ons eerdere onderzoek naar Vertrouwen in de Wetenschap leren we dat het vertrouwen in wetenschappelijke kennis daalt als die kennis wordt ontwikkeld of gebruikt in een beleidscontext. Bijvoorbeeld omdat mensen het idee hebben dat beleidsmakers alleen behoefte hebben aan kennis die hen goed uitkomt – en daar in hun vraagstelling rekening mee houden.

Het proces waarin ministeries – al dan niet met andere partijen – kennisvragen formuleren is dan ook een belangrijk, en gevoelig, onderdeel van het kennisbeleid van ministeries. Door kennisvragen te articuleren en/of uit te zetten, mobiliseert een ministerie immers andere partijen om kennis te ontwikkelen en te delen. Op die manier bepaalt het ministerie tevens welke kennisvragen relevant zijn – of welke vragen op dat moment even niet urgent zijn.

Het stellen van de juiste vragen vormt voor beleidsmakers dus een uitdaging. Ook moeten zij het proces rondom vraagarticulatie zó inrichten, dat kennisvragen op de juiste manier worden geagendeerd en geformuleerd om het draagvlak voor kennisontwikkeling op een bepaald thema te vergroten. Dat kan bijvoorbeeld door diverse partijen al vroeg bij het proces te betrekken.

Tegelijkertijd bevinden beleidsmakers zich in een politieke omgeving, waarin tijdsdruk en onzekerheid aan de orde van de dag zijn. Het is daarom van belang dat ze over kennis kunnen beschikken die relevant en bruikbaar is. Dat betekent dat de kennis moet aansluiten bij de vragen en opgaven waar zij als beleidsmaker of uitvoerder voor staan. Het is voor hen tevens van belang dat de benodigde kennis toegankelijk en begrijpelijk is en op het juiste moment beschikbaar is. Ruimte voor een uitgebreid proces van vraagarticulatie is er dus niet altijd.

Vraagarticulatie is in de praktijk dan ook een complex proces, dat niet altijd vlekkeloos verloopt. In onze gesprekken met beleidsadviseurs, kenniscoördinatoren en medewerkers van publieke kennisorganisaties werd onder meer genoemd dat vraagarticulatie wordt gehinderd door:

• gebrek aan aandacht voor langetermijn vragen;
• onvoldoende overzicht van, of kennis over, wat er al aan kennis en informatie ‘in huis’ is;
• te weinig overzicht, of kennis over wat er ‘buitenshuis’ al aan kennis en informatie is;
• gebrek aan tijd en ruimte voor reflectie op de vraag;
• onvoldoende inhoudelijke deskundigheid of ‘weten wat er speelt’ in het veld of de praktijk;
• de politieke lading van een thema, waardoor bepaalde vragen niet worden gesteld.

Uit bovenstaande knelpunten blijkt dat vraagarticulatie niet eenvoudig is. Een goede kennisvraag stellen vereist ook kennis: kennis van het beleidsprobleem, het (politieke) speelveld, het inschatten van de bijdrage die kennis kan leveren, en welke kennis er dan nodig is. Om goede kennisvragen te kunnen formuleren, moeten beleidsmakers die inschatting kunnen maken.

De belevingswerelden van beleid en wetenschappelijk onderzoek sluiten lang niet altijd naadloos op elkaar aan. Beleidsmakers hebben doorgaans behoefte aan kennis die context-specifiek, bruikbaar en binnen een bepaalde tijd beschikbaar is. Dit kan haaks staan op de werkwijze van een (klassieke) onderzoeker, die een wetenschappelijke probleemstelling onderzoekt en gericht is op het bewaken van objectiviteit en onafhankelijkheid. De kennis die vanuit dit soort onderzoek ontwikkeld wordt, kan waardevol zijn voor beleidsmakers, maar geeft vaak geen (volledig) antwoord op de normatieve vragen waar beleidsmakers en politici mee zitten.

Méér kennis lost daarom niet altijd de vragen op die worden gesteld in de politieke omgeving van ministeries. Op de politieke vraag, wat er concreet zou moeten gebeuren, geeft (meer) kennis nu eenmaal geen direct antwoord. Hierbij is altijd een politieke afweging nodig. Beleidsmakers moeten dus in staat zijn een onderscheid te maken tussen beleidsvragen, waar kennis een bijdrage aan kan leveren, en kennisvragen; het onderscheid tussen de vraag naar een wenselijke en een feitelijke situatie.

Een tweede onderscheid dat in de gevoerde gesprekken naar voren komt, is het verschil tussen vragen die ‘nice to know’ zijn – en ‘need to know’. In het eerste geval gaat het om kennis die aardig is om te hebben, maar waarvan niet meteen duidelijk is of ze bijdraagt aan de beleidsopgave. In het tweede geval betreft het kennis die voor passend beleid onmisbaar is.

Om te kunnen vaststellen welke kennis nodig is, en op welk moment, hebben alle ministeries een eigen proces van vraagarticulatie ingericht. Afhankelijk van het soort beleidsopgave waar ze voor staan, betrekken ze hierbij verschillende partijen.

Beleidsmakers spelen een belangrijke rol in het proces van vraagarticulatie binnen ministeries. Zij hebben vanuit hun positie ervaring met het beleidsdomein, en zijn bekend met de politieke context. Afhankelijk van de opgave en de vraag, kunnen daar echter ook andere partijen bij betrokken zijn. Zo kunnen kennisorganisaties, uitvoerders of professionals een belangrijk aandeel hebben in het proces van vraagarticulatie. Kennisorganisaties weten precies welke kennis al ontwikkeld is; en uitvoeringsorganisaties hebben goed inzicht in hoe beleid in de praktijk vorm krijgt. De kans op bruikbare kennis wordt aanzienlijk vergroot als een ministerie vooraf al duidelijk maakt wat zij van de ontwikkelde kennis verwacht, en het ministerie die verwachting meeneemt in het proces van vraagarticulatie.

Ministeries zijn dynamische organisaties én bevinden zich in een dynamische omgeving. Mede daardoor verschilt de rol die kennis inneemt van moment tot moment. In de vorige aflevering van deze serie beschreven we dat kennis verschillende rollen kan spelen in beleid. Er kan bijvoorbeeld behoefte zijn aan nieuw onderzoek, waarmee nieuw beleid ontwikkeld kan worden, maar ook aan continue informatie, die kan helpen om reeds ontwikkeld beleid te blijven uitvoeren of bij te sturen. Afhankelijk van de situatie is er dus ander soort kennis nodig, en op verschillende momenten. Er zijn dus verschillende situaties waarin kennisvragen worden gearticuleerd. We bespreken hier enkele voorbeelden.

Langere termijn kennisvragen
Om nieuwe kennisthema’s te verkennen, organiseren verschillende ministeries, al dan niet met voor hen relevante kennisorganisaties, een gezamenlijk proces van vraagarticulatie. Soms kiezen ze ervoor om de vragen die relevant zijn voor nieuwe kennisthema’s of op de langere termijn spelen, te bundelen in een Strategische Kennisagenda. Een belangrijke functie van zo’n kennisagenda is dat deze ministeries in staat stelt om te anticiperen op onderwerpen en vragen die naar verwachting in de toekomst op de (politieke) agenda zullen komen.

Soms organiseren ministeries een periodieke consultatieronde met de voor hen relevante kennisorganisaties, om tot een gezamenlijk opgesteld onderzoeksprogramma te komen. En soms werken ze samen met onafhankelijke intermediaire organisaties, zoals bijvoorbeeld het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO). Een dergelijke intermediair vervult een belangrijke brugfunctie tussen de beleidsopgaven van het ministerie en kwesties die in de praktijk spelen. Door samen met de mensen uit de praktijk vragen te articuleren, vergroot een ministerie de kans dat de resultaten van het onderzoek maximaal ten goede komen aan die praktijk.

Bij het agenderen van langere termijn vragen ligt het initiatief en het proces van vraagarticulatie bij het desbetreffende ministerie. Door middel van een Strategische Kennisagenda kan een ministerie dan ook onderwerpen agenderen, en kennisontwikkeling op deze onderwerpen stimuleren – ook als deze onderwerpen nu politiek (te) gevoelig zijn. Daarnaast kan een ministerie op deze manier de framing van een bepaalde kwestie of opgave in eigen hand houden. 

Constante kennisvragen
Vraagarticulatie is niet altijd gericht op het formuleren van nieuwe vragen; soms is het nodig om  doorlopend informatie te verzamelen en bij te houden voor de uitvoering en handhaving van bestaand of lopend beleid. Een voorbeeld is het bijhouden van cijfers over het aantal uitkeringen (zoals het UWV doet), of van de vaccinatiegraad (RIVM).

Ad hoc kennisvragen
Soms komt een onderwerp plotseling in politiek vaarwater terecht. Parlementsleden kunnen dan Kamervragen stellen en de minister om opheldering vragen over bepaalde beleidskeuzes, of de minister ter verantwoording roepen. In zo’n geval heeft het ministerie mogelijk aanvullende kennis of informatie nodig om een gefundeerd antwoord te formuleren op vragen vanuit de Kamer. Of er wordt naar aanleiding van de vragen een toezegging gedaan, bijvoorbeeld om aanvullend onderzoek te laten uitvoeren.

We horen dat deze vragen vaak veel prioriteit hebben binnen ministeries: de politieke urgentie is hoog en de tijd om met een antwoord te komen beperkt. In de meeste gevallen is er dan ook geen tijd om via een langdurig onderzoekstraject nieuwe kennis te laten ontwikkelen. De uitdaging voor beleidsmedewerkers is dan om snel te kunnen inschatten waar, en bij wie, relevante kennis aanwezig is, en hoe deze kennis gemobiliseerd kan worden.

Vervolgens is de afweging: wie gaat de vraag beantwoorden? Wordt de vraag uitgezet bij een publieke kennisorganisatie, opgenomen in een wetenschappelijk onderzoeksprogramma of voorgelegd aan een praktijkpanel? Afhankelijk van de situatie kunnen dus verschillende afwegingen worden gemaakt.

Dit laatste onderwerp staat centraal in de volgende editie van deze blogserie. We bespreken dan de praktijken en afwegingen bij het (laten) uitvoeren van onderzoek.

We komen graag met u in contact over deze verkenning naar het kennisbeleid van ministeries. Laat via het onderstaande formulier weten hoe u bezig bent met dit onderwerp, of wat u er van ons over zou willen weten.

Het formulier is inmiddels gesloten. Toch reageren? Contacteer de onderzoekers.

De serie 'Hoe komen ministeries aan kennis?'

Lees ook de andere delen uit deze blogserie: 

• Hoe komen ministeries aan hun kennis?
• Wat kost kennis voor beleid?
• Hoe speelt kennis een rol in beleid?
• Hoe organiseren ministeries (het laten doen) van onderzoek?
• Hoe spelen evaluaties een rol in kennis voor beleid?