calendar tag arrow download print
Image
Kennis voor beleid
artikel
07 juni 2019

Hoe speelt kennis een rol in beleid?

In de blogserie 'Hoe komen ministeries aan kennis?' doen we onderzoek naar de vraag hoe ministeries organiseren dat ze tijdig over de juiste kennis beschikken voor beleid. Alle twaalf ministeries hebben kennis nodig. Daarvoor hebben ze allerlei vormen van kennisbeleid ontwikkeld. Hoe zien die eruit? Daarover gaat dit derde deel, waarvoor we gesprekken voerden met kenniscoördinatoren en beleidsmedewerkers verspreid over de ministeries.

In het kort

  • Hoe komen ministeries aan kennis? Daarover gaat deze blogserie
  • In dit derde deel beschrijven we dat kennis verschillende rollen kan spelen in beleid.
  • Deze variatie zien we terug in de manier waarop ministeries organiseren dat zij de juiste kennis kunnen mobiliseren. Dit 'kennisbeleid' neemt uiteenlopende vormen aan.

De beleidscyclus kent verschillende fasen, waarin kennis uiteenlopende rollen speelt. Dit zien we terug in de manier waarop ministeries hun kennisbeleid invullen. In dit derde deel geven we een inkijk in deze verschillende rollen van kennis in beleid, en hoe ministeries deze een plek geven binnen hun organisatie.

Onderdeel van de serie 'Hoe komen ministeries aan kennis?

Dit jaar doet het Rathenau Instituut onderzoek naar de vraag hoe de ministeries organiseren dat ze op tijd over de juiste kennis beschikken voor beleid. Via interviews en dialoogsessies gaan we in gesprek met beleidsadviseurs, kenniscoördinatoren, Chief Science Officers, commissies van wijzen en publieke kennisorganisaties. Zo brengen we in beeld hoe ministeries in deze tijd waarin op kennis gebaseerd beslissen belangrijk is, hun kennisbeleid vormgeven. Dit is deel drie in de serie ‘Hoe komen ministeries aan hun kennis?

In het eerste deel gaven we verschillende voorbeelden, in het tweede deel keken we naar de kosten van kennis voor beleid.

Verschillende typen kennis

Nederlanders verwachten dat beleid gevoed wordt door de best beschikbare kennis. Ministeries onderschrijven deze verwachting. Onze gesprekspartners gaan ervan uit dat kennis kan bijdragen aan een betere onderbouwing van beleid, en daarmee aan effectiever of efficiënter beleid. Als iedereen over dezelfde feiten beschikt, ontstaat er bovendien meer ruimte voor goed geïnformeerde politieke besluitvorming. De discussie hoeft dan immers niet te gaan over ‘wat er feitelijk aan de hand is’, maar kan zich concentreren op de beleidsvraag ‘wat er zou moeten gebeuren’.

Tijdens onze gesprekken bleek dat de bijdrage van kennis aan beleid diverse vormen aanneemt. Er zijn verschillende typen kennis, waarvoor ministeries op verschillende partijen een beroep kunnen doen. Er zijn bijvoorbeeld feiten en cijfers; denk aan bevolkingsstatistieken, of cijferreeksen over het aantal verkeersongevallen of uitkeringsgerechtigden. Deze informatie maakt inzichtelijk wat de stand van zaken is op een bepaald gebied en hoe het zich ontwikkelt. Er is ook min of meer specialistische kennis die inzicht geeft in de samenhang van verschijnselen en daar verklaringen, interpretaties of duidingen voor biedt. En daarnaast zijn er verschillende vormen van ervaringskennis, die meestal in- of expliciet aanwezig is bij professionals die vanuit hun ervaring kennis hebben van de praktijk.

Voor verschillende typen kennis zijn ministeries afhankelijk van verschillende soorten kennisinstellingen. Sommige zijn gespecialiseerd in het verzamelen van gegevens en het in kaart brengen van ontwikkelingen, andere zijn primair gericht op het ontwikkelen en toetsen van inzicht in de samenhang der dingen, en weer andere ontwikkelen specifiek kennis over hoe het er in de praktijk aan toe gaat. Ze kunnen allemaal relevant zijn voor het beleid, en ook op verschillende momenten in de beleidscyclus.

Rollen van kennis in beleid

Beleidsontwikkeling kent verschillende fasen: beleidsontwikkeling, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie. Hoewel de praktijk van beleid vaak rommelig is – verschillende fasen zijn niet eenvoudig te onderscheiden en lopen niet altijd in dezelfde volgorde in elkaar over – zien we dat elke fase eigen kennisbehoeftes heeft.

Bij de ontwikkeling van beleid is er vaak behoefte aan kennis om strategische vragen te beantwoorden; om kwesties te verkennen die nu misschien niet acuut zijn, maar dat op termijn wél kunnen worden. Ministeries kunnen hiervoor verschillende soorten kennis mobiliseren: denk aan resultaten van wetenschappelijk onderzoek, verkenningen van planbureaus, zoals het CPB of PBL, of opgedane ervaringen, bijvoorbeeld bij uitvoeringsorganisaties. Bij de vertaling van beleidsvoornemens in concrete beleidsmaatregelen worden kennisvragen meer specifiek. Benodigde kennis kan dan bijvoorbeeld komen uit haalbaarheidsonderzoek door beleidsonderzoeksbureaus.

Bij de uitvoering en evaluatie van beleid horen we dat er vooral behoefte is aan gedetailleerde kennis van de praktijk. Bij de uitvoering van wettelijke taken (denk aan de bewaking van de voedselkwaliteit en de volksgezondheid of het onderhoud van het wegen- en spoornet) is het nodig dat een ministerie over specialistische kennis kan beschikken. Bij het monitoren en evalueren van beleidsmaatregelen spelen niet alleen kennisinstellingen een rol, maar vaak ook uitvoeringsorganisaties, zoals Rijkswaterstaat, het UWV of de Belastingdienst. Deze hebben niet alleen kennis nodig, maar kunnen bovendien ook informatieverzameling ondersteunen én relevante praktijkkennis inbrengen.

Wat is kennisbeleid?

Onder kennisbeleid verstaan we de manieren waarop ministeries de verschillende vormen van kennis mobiliseren voor de diverse fasen van de beleidscyclus. Het feit dat verschillende beleidsfasen uiteenlopende behoeften aan typen kennis hebben, maakt kennisbeleid ingewikkeld.

In de praktijk doet kennisbeleid twee dingen. In de eerste plaats articuleert het kennisvragen en zorgt het ervoor dat deze beantwoord worden, bijvoorbeeld door onderzoeksopdrachten te formuleren, uit te zetten en te financieren. Vraagarticulatie is de manier waarop een ministerie kennisvragen formuleert. Het kunnen stellen van de goede vragen blijkt een belangrijk onderdeel van kennisbeleid – maar niet altijd een eenvoudig proces. In de volgende aflevering komen we hierop terug.

In de tweede plaats zorgt kennisbeleid voor de ontwikkeling en het onderhoud van een gezamenlijke kennisbasis. Deze kennisbasis omvat de kennis en informatie die relevant is voor een bepaalde beleidsopgave, zowel voor de beleidsontwikkeling, de -uitvoering als de -evaluatie. Afhankelijk van het doel waarvoor kennis gemobiliseerd moet worden, spelen ministeries verschillende rollen: ze kunnen kennisvrager zijn of opdrachtgever, co-creator of coördinator.

Kennisbeleid organiseren

Veel ministeries hebben de verantwoordelijkheid voor kennis (deels) belegd op centraal niveau binnen het departement. Zo hebben ze een centrale directie Kennis en/of Strategie, of een Chief Science Officer. In aanvulling daarop is er in de meeste gevallen ook een decentrale organisatie van kennis, bijvoorbeeld in de vorm van onderzoekscoördinatoren of kenniscoördinatoren binnen de diverse (thematische) beleidsdirecties. Daarbij hebben diverse ministeries uitvoeringsdiensten die meer of minder dicht tegen het kerndepartement aan zitten en die hun eigen kennisbeleid voeren.

De centrale organisatie (de Chief Science Officer of centrale directie Kennis) speelt doorgaans een belangrijke rol bij de kennisontwikkeling voor de beleidsvoorbereiding. Hoewel de specifieke invulling van de functie per ministerie verschilt, richt de centrale organisatie zich meestal vooral op het agenderen van strategische thema’s en het formuleren van bijbehorende kennisvragen die voor de (toekomstige) beleidsontwikkeling van belang zijn. Hierbij gaat het soms om generieke thema’s die van belang zijn voor het ministerie als geheel en niet onder één beleidsdirectie vallen, zoals digitalisering of internationalisering.

Daarnaast hebben deze centrale directies vaak een positie in het coördineren en organiseren van voor het ministerie relevante (kennis)netwerken. Ze zijn bijvoorbeeld eerstverantwoordelijk voor het onderhouden van relaties met publieke kennisorganisaties, soms in de vorm van ‘accounthouderschap’, en voor het organiseren van kennisuitwisseling binnen voor het ministerie relevante kennisnetwerken. Een voorbeeld van dat laatste is het jaarlijkse Kennisfestival dat het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap organiseert, waar beleidsmakers, onderzoekers en professionals vanuit de praktijk – docenten, schoolbestuurders – bij elkaar komen.

Voor de uitvoering en evaluatie van beleid zijn de beleidsdirecties en uitvoeringsorganisaties belangrijk. Het kennisbeleid dat op deze organisatieniveaus gevoerd wordt, lijkt van een ander karakter te zijn dan dat van het kennisbeleid op centraal niveau. Sommige beleidsdirecties hebben een eigen kennisbeleid, dat als aanvulling op het centraal georganiseerde kennisbeleid functioneert, soms vertaald in een specifieke kennisagenda. Beleidsdirecties zijn vaak georganiseerd rondom een bepaalde beleidsopgave en hebben dan ook concretere kennisvragen, die betrekking hebben op ontwerp of uitvoering van een beleidsmaatregel, bijvoorbeeld over de schadelijkheid van gewasbeschermingsmiddelen. Soms is het kennisbeleid voor een specifieke beleidsopgave, of het contact met een gespecialiseerde kennisinstelling, daarom belegd bij de beleidsdirectie. Zo wordt het onderzoek binnen het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit inhoudelijk begeleid door de betrokken beleidsdirecties. De directie die verantwoordelijk is voor dierenwelzijn, begeleidt bijvoorbeeld ook het onderzoek naar dierziekten.

Hoewel ook hier verschillen zijn tussen de ministeries, horen we dat het onderzoeksbudget vaak grotendeels binnen de beleidsdirecties zit. Een rol van de centrale organisatie is om overzicht te houden over wat er binnen het ministerie aan onderzoek wordt uitgezet en hierin ook de samenhang te bewaken. Bij sommige ministeries legt men een relatie tussen de centrale kennisagenda en het decentrale onderzoeksbudget.

Kennisbeleid kan op verschillende manieren en op verschillende plaatsen binnen ministeries gevoerd worden. De belangrijkste uitdaging is echter om voor goede aansluitingen te zorgen, zowel tussen de centrale en decentrale organisatieonderdelen binnen het ministerie, als tussen het ministerie en het externe kennisnetwerk, bestaande uit kennisinstellingen, uitvoeringsorganisaties en andere kennisleveranciers. Alleen zo kan kennis “stromen.”

In de volgende aflevering

De variëteit in de rollen die kennis speelt in beleid zien we terug in de organisatie van het kennisbeleid. Ieder ministerie heeft daarbij net een andere aanpak en legt eigen accenten. In de volgende aflevering van deze blog illustreren we dit aan de hand van het thema vraagarticulatie: hoe zorgen ministeries ervoor dat ze de goede kennisvragen stellen?

Wilt u reageren?

Heeft u opmerkingen naar aanleiding van deze tekst of wilt u uw eigen observaties met ons delen? Laat het ons weten.

We horen graag van u

We komen graag met u in contact over deze verkenning naar het kennisbeleid van ministeries. Laat via het onderstaande formulier weten hoe u bezig bent met dit onderwerp, of wat u er van ons over zou willen weten.

U neemt contact op met senior onderzoeker Patricia Faasse en onderzoeker Isabelle van Elzakker.

Patricia Faasse en Isabelle Elzakker