Wat kost kennis voor beleid?

Dit deed ons denken aan de geschiedenis van de TWIN-cijfers: het jaarlijkse overzicht van de investeringen die de rijksoverheid doet in onderzoek en innovatie. Ook voor dat overzicht bleek het in kaart brengen, afbakenen en becijferen van wetenschap en onderzoek een zoektocht. In het kader van ons onderzoek naar het kennisbeleid van ministeries, verdiepten we ons in de geschiedenis van deze cijfers, die het Rathenau Instituut elk jaar uitbrengt.

De ontwikkeling van het wetenschapsbudget

Ruim vijftig jaar geleden realiseerde een aantal Europese landen, verenigd in de OESO, zich, dat de resultaten van wetenschappelijk onderzoek een belangrijke motor waren voor de naoorlogse economische vooruitgang. De opbouw van de welvaartsstaat leunde zwaar op wetenschappelijke doorbraken: vaccinatieprogramma’s werkten levensverlengend, de ontwikkeling van chemische bestrijdingsmiddelen verhoogde de productie en innovaties in transport bevorderden de internationale handel. Dat besef voedde de wens om gericht op die economische vooruitgang te gaan sturen – om een vorm van wetenschapsbeleid te gaan voeren dat die vooruitgang kon ondersteunen.

Maar voordat dat kon, was het nodig om inzicht te krijgen in hoeveel dat wetenschappelijk onderzoek nu eigenlijk kostte. Hoeveel besteedde de overheid aan wetenschapsbeoefening? En hoeveel het bedrijfsleven? Hoe was die investering verdeeld over de verschillende maatschappelijke sectoren: onderwijs, gezondheid, landbouw, defensie, infrastructuur? Hoe was de verdeling over de verschillende instellingen voor wetenschappelijk onderzoek? En, ook toen al, over de verschillende ministeries? Het ontstaan van de huidige praktijk om investeringen in wetenschaps- en innovatieontwikkeling te berekenen, werd voorafgegaan door een zoektocht naar een gedeelde omschrijving van de inhoud en afbakening van deze investeringen.

Op zoek naar een internationale definitie

Om een zinnige discussie te kunnen voeren over nut en noodzaak van wetenschapsbeleid, moesten de verantwoordelijke vertegenwoordigers van de OESO eerst samen definiëren wat ze precies onder wetenschappelijk onderzoek verstonden: gold bijvoorbeeld zoiets als ‘sociale wetenschappen’ wel als wetenschap? En welke instellingen konden getypeerd worden als  wetenschappelijk – en welke niet? Voordat inzicht kon ontstaan in de overheidsuitgaven op het gebied van ‘speur- en ontwikkelingswerk’ moest men het dus eens worden over definities, categorieën en meetmethoden. Onder leiding van de OESO resulteerde deze discussie halverwege de jarig zestig in de ‘Proposed Standard Practice for Surveys of Research and Development’,  ook wel de Frascati-handleiding genoemd. Door samen een set definities en praktijken te ontwikkelen, konden overheden nu op gestandaardiseerde wijze de overheidsuitgaven aan R&D berekenen.

Ook Nederland deed mee aan deze discussies en onderhandelingen en presenteerde in 1966 het eerste overzicht van de totale overheidsuitgaven aan wetenschapsontwikkeling, onder de noemer ”Wetenschapsbudget”. Het was de eerste aflevering van een reeks die tot nu toe is voortgezet, hoewel naam, vorm en functie  in de loop der tijd veranderd zijn. Tegenwoordig is ze bekend onder de naam Totale investeringen in Wetenschap en Innovatie – kortweg TWIN – en geeft ze een overzicht van de financiële en fiscale steun voor R&D en innovatie van de rijksoverheid, op basis van de begrotingen van de verschillende ministeries. Dit overzicht wordt jaarlijks uitgebracht door het Rathenau Instituut, als onderdeel van zijn taak om gegevens over het wetenschapssysteem te verzamelen en inzichtelijk te maken voor de discussie over wetenschap, onze kenniseconomie en de samenleving.

Ontwikkelingen sinds 1975

De landen van de OESO vroegen zich in vorige eeuw af hoeveel de lidstaten investeerden in de hele wetenschapsontwikkeling. Onze vraag in dit artikel lijkt op die van toen, maar is specifiek gericht op de investeringen in kennis en kennisontwikkeling in het kader van het kennisbeleid van ministeries. Net als toen, moeten we ook nu vaststellen dat de antwoorden niet op de plank liggen.

Wel kunnen we, als we de TWIN-cijfers gebruiken, een benadering geven. Zo zien we naast de totale overheidsinvesteringen in wetenschapsontwikkeling, ook hoeveel elk ministerie apart hieraan uitgeeft. Omdat deze cijfers al ruim veertig jaar gemaakt worden, kunnen we bovendien zien hoe deze uitgaven in de loop der tijd verschoven zijn.

TWIN-Cijfers: Totale investeringen in Wetenschap en Innovatie

We zien in dit overzicht dat de ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en die van Economische Zaken en Klimaat het meest aan R&D besteden. Dat is logisch, want zij zijn verantwoordelijk voor wetenschap en innovatie, en financieren dus grotendeels de wetenschappelijke organisaties als universiteiten, hogescholen, toegepast-onderzoeksinstituten en universitaire medische centra. We zien ook dat de R&D-uitgaven van de andere ministeries in vergelijking laag zijn, en, op die van de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Justitie en Veiligheid na, dalen. We zien echter ook dat de absolute bedragen in de loop van de tijd gestegen zijn, tekenend voor onze kennissamenleving.

Kennis voor beleid: wat houdt dat in?

De TWIN-cijfers geven inzicht in de omvang van de overheidsinvesteringen in R&D, maar beantwoorden onze vraag naar de investeringen in kennisontwikkeling voor beleid niet. Dat heeft twee redenen.

In de eerste plaats omdat de definitie van deze investeringen niet samenvalt met de mogelijke definitie van kennis voor beleid. De TWIN-cijfers volgen de eerder genoemde Frascati-handleiding en hebben betrekking op ‘(…) systematisch verrichte, creatieve activiteiten, gebaseerd op wetenschappelijke methoden en (..)  gericht op het vergroten van kennis, waaronder kennis van de mens, de cultuur en de samenleving, en op het ontwikkelen van nieuwe toepassingen op basis van de beschikbare kennis of het verbeteren van bestaande toepassingen.’ (TWIN handleiding 2017). Deze definitie omvat zowel fundamenteel onderzoek, als toegepast onderzoek als innovatief onderzoek. Die rijkdom maakt het lastig om af te bakenen of en in hoeverre die activiteiten een rol spelen in specifiek de beleidsvoorbereiding en -uitvoering.

De TWIN-cijfers laten een aantal aan kennisgerelateerde activiteiten niet zien, omdat ze niet onder de definitie van R&D vallen, maar waarvan we op basis van eerder onderzoek en onze eerste gesprekken, weten dat ze bij kennisontwikkeling voor beleidsvoorbereiding en -uitvoering belangrijk zijn. Het gaat om:

• het routinematig verzamelen van gegevens, meten en uitvoeren van controles zonder dat deze onderdeel uitmaken van een onderzoeksproces;
• het ontwerpen van testen of het verbeteren van bestaande testmethoden (voor metingen van bijvoorbeeld fijnstof in de lucht, of de geluidsfrequenties in woonwijken);
• haalbaarheidsonderzoeken, kwaliteitscontroles en vergelijkende onderzoeken;
• demonstratieprojecten op de overgang van ontwikkeling naar uitvoering;
• specifiek beleidsgerelateerde studies, voor zover hierbij geen wetenschappelijke methoden worden gevolgd zoals de analyse en beoordeling van bestaande programma’s, (periodieke) beleidsevaluaties en werkzaamheden van specialistische onderzoekscommissies.

Deze activiteiten vormen een belangrijk onderdeel van de praktijk van evidence informed policy, al wordt niet op een gestandaardiseerde manier bijgehouden en gemeten welke investeringen hiermee gemoeid zijn.

We zijn nog maar net begonnen

Als we specifiek willen weten wat kennisontwikkeling voor beleid kost, zullen we eerst beter moeten begrijpen en omschrijven wat dit precies inhoudt. Deze bevinding nemen we mee in het vervolg van ons onderzoek. Aan de vraag “Wat kost kennis voor beleid?” gaat, net zoals de OESO ondervond 50 jaar geleden, de vraag vooraf wat kennis voor beleid is. Die vraag stellen heeft ons in elk geval opgeleverd dat er verschillende vormen van kennis zijn en geeft al enig inzicht in hoe kennis gebruikt kan worden om beleid te versterken.

In onze gesprekken met de verschillende ministeries gaan we de komende tijd verder op zoek naar een antwoord. Uit de eerste gesprekken blijkt dat elk ministerie op eigen wijze kennisbeleid organiseert. Hoe? Daar komen we in de volgende afleveringen op terug.

We horen graag van u

We komen graag met u in contact over deze verkenning naar het kennisbeleid van ministeries. Laat via het onderstaande formulier weten hoe u bezig bent met dit onderwerp, of wat u er van ons over zou willen weten.

Het formulier is inmiddels gesloten. Reageren? Neem contact op met de onderzoekers.

Meer lezen over kennis voor beleid

Dit is het tweede deel uit een korte serie over hoe ministeries kennis in huis halen voor hun beleid. Binnenkort verschijnt het derde deel. Lees ook:

• Gezond verstand (2017)
• Verstand op veilig (2014)
• Denktanks voor de democratie
• Kennis voor beleid in beeld
• Experts: kennis over circulaire economie lekt weg
• Nieuw onderzoek: Hoe kunnen beleidsmakers en wetenschappers van elkaar leren over biotechnologie?
• De taak van publieke kennisorganisaties in Nederland
• Digitale democratie: #hoedan?

De serie 'Hoe komen ministeries aan kennis?'

Lees ook de andere delen uit deze blogserie: 

• Hoe komen ministeries aan hun kennis?
• Hoe speelt kennis een rol in beleid?
• Hoe zorgen ministeries dat ze goede kennisvragen stellen?
• Hoe organiseren ministeries (het laten doen) van onderzoek?
• Hoe spelen evaluaties een rol in kennis voor beleid?