calendar tag arrow download print
Image
Ministeries en Binnenhof vanaf Lange Vijverberg
artikel
04 september 2019

Hoe organiseren ministeries het (laten doen van) onderzoek?

Publieke kennisorganisaties
In de blogserie 'Hoe komen ministeries aan kennis?' doen we onderzoek naar de vraag hoe ministeries organiseren dat ze tijdig over de juiste kennis beschikken voor beleid. Ministeries kunnen op verschillende manieren onderzoek (laten) doen. In deel vijf van deze blogserie gaan we in op de verschillende manieren waarop ministeries onderzoek organiseren en de afwegingen die ze daarbij maken.

In het kort

  • Hoe komen ministeries aan kennis? Daarover gaat deze blogserie.
  • In dit vijfde deel gaan we in op de verschillende manieren waarop ministeries onderzoek kunnen (laten) doen.
  • We bespreken drie voorbeelden: het aanbesteden van onderzoek, het onderhouden van strategische relaties met kennisinstellingen en het ontwikkelen van kennis in samenwerking met en interactie tussen verschillende partijen.

Keuzes in het (laten) uitvoeren van onderzoek

In de vorige aflevering lieten we zien hoe ministeries trachten de goede kennisvragen te formuleren. In deze aflevering kijken we naar de manier waarop ze ervoor zorgen dat er vervolgens ook antwoorden komen op deze vragen. Op welke manier kan het onderzoek worden ingericht? Wie worden daarbij betrokken? Welke overwegingen spelen een rol en welke risico’s kunnen eraan kleven? We beperken ons in dit artikel tot het organiseren van onderzoek met externe partijen. Dat ministeries ook intern procedures kennen om kennis te verwerven, laten we hier buiten beschouwing.

In onze gesprekken met beleidsmedewerkers bij de verschillende ministeries horen we dat beleidsmakers verschillende mogelijkheden hebben om onderzoek te organiseren en te laten uitvoeren. Een kanttekening hierbij is dat de keuzevrijheid die beleidsmakers hebben om onderzoek te laten uitvoeren in sommige gevallen beperkt wordt door wettelijke regels rondom het aanbesteden en inkopen van onderzoek. De verschillende mogelijkheden om onderzoek te laten uitvoeren hebben ieder eigen kenmerken, voordelen en uitdagingen. De kunst is om een goede inschatting te maken van wat een specifieke situatie of vraag nodig heeft. We onderscheiden drie varianten.

 

De kunst is om een goede inschatting te maken van welke vorm van kennisontwikkeling in een specifieke situatie wenselijk is.

Dit jaar doet het Rathenau Instituut onderzoek naar de vraag hoe ministeries organiseren dat ze tijdig over de juiste kennis beschikken voor beleid. Via interviews en dialoogsessies spreken we met beleidsadviseurs, kenniscoördinatoren, Chief Science Officers, commissies van wijzen en publieke kennisorganisaties. Zo brengen we in beeld hoe ministeries in deze tijd, waarin op kennis gebaseerd beslissen belangrijk is, hun kennisbeleid vormgeven. Dit is deel 5 in de serie. 

In het eerste deel gaven we verschillende voorbeelden, in het tweede deel keken we naar de kosten van kennis voor beleid. Het derde deel keken we naar de verschillende rollen van kennis in beleid. In het vierde deel stond het stellen van goede kennisvragen centraal. 

 

Aanbesteden van een onderzoeksopdracht

Een aanbestedingstraject is een gangbare manier om onderzoeksvragen uit te zetten bij partijen in het veld, zoals onderzoeks- of adviesbureaus. Onderzoek uitzetten via opdrachtverlening aan marktpartijen biedt uitkomst in situaties waarin er een duidelijk afgebakende vraag kan worden geformuleerd. Bijvoorbeeld om een probleem te verkennen of in kaart te brengen, zoals de Amsterdamse drugseconomie, of kennis rond een bepaald thema te inventariseren, zoals de inzichten uit eerder onderzoek naar de gezondheidseffecten van zomer-/wintertijd. Kennisontwikkeling heeft in dit geval het karakter van een transactie tussen een vragende partij aan de ene kant (de opdrachtgever) en een aanbiedende partij aan de andere kant (de opdrachtnemer).

Een structurerende, en soms complicerende, factor in het aanbesteden van onderzoek zijn de (strenge) aanbestedingsregels. Zo zijn de Rijksinkoopregels (Arvodi: Algemene Rijksvoorwaarden voor het verstrekken van opdrachten tot het verrichten van diensten) ook van toepassing op onderzoek- en adviesvragen. Dit betekent onder meer dat er richtlijnen zijn die de interactie tussen beleidsmaker (als opdrachtgever) en onderzoeksbureaus (als mogelijke opdrachtnemer) beperken. Aan de ene kant zorgt dit voor een transparant selectieproces. Tegelijkertijd kan deze strikte invulling op gespannen voet staan met de dynamiek van beleidsprocessen, doordat er weinig ruimte is om vooraf af te stemmen of tussentijds bij te sturen.

Bij ander type vragen dan duidelijk afgebakende vragen, bieden andere vormen van kennisontwikkeling uitkomst. Denk daarbij aan meer open of controversiële vragen, zoals hoe te anticiperen op klimaatverandering, of de behoefte bij sommige beleidsdomeinen aan een duurzame kennisbasis, zoals terugkerende metingen van lucht- of waterkwaliteit. Een ander voorbeeld is onderzoek waarbij vertrouwelijkheid noodzakelijk is, zoals voor defensieonderzoek.

Onderzoek uitzetten via een aanbestedingstraject biedt uitkomst in situaties waarin er een duidelijk afgebakende vraag kan worden geformuleerd.

Strategische relaties met kennisinstellingen

We horen in onze gesprekken met beleidsmedewerkers dat een aantal ministeries werkt met vaste kennispartners, naast het uitzetten van onderzoek via (eenmalige) opdrachten. Het werken met vaste kennispartners is aantrekkelijker dan een aanbestedingstraject als het werk vraagt om zogenoemde ‘relatiespecifieke investeringen’. Dat zijn investeringen die alleen renderen doordat er een relatie bestaat tot de andere partij. De investeringen van het RIVM in epidemiologie renderen bijvoorbeeld alleen omdat er een overheid is (en niemand anders) die om epidemiologisch onderzoek vraagt (en ervoor betaalt).

Via raamcontracten, basisfinanciering of gezamenlijke onderzoeksprogrammering zijn deze organisaties nauw betrokken bij de kennisontwikkeling op een specifiek beleidsterrein. Het beperken van transactiekosten vormt een reden om raamcontracten af te sluiten. Het is immers kostbaar om steeds opnieuw aanbestedingsprocedures te doorlopen.

Vaste kennispartners zijn vaak publieke kennisorganisaties, zoals het RIVM voor VWS, of Deltares voor I&W. Raamcontracten kunnen ook worden afgesloten met commerciële onderzoeksbureaus. Niet op alle beleidsdomeinen zijn er gespecialiseerde kennisorganisaties, en dergelijke cont(r)acten met 'preferred suppliers', zoals onze gesprekspartners deze organisaties vaak noemen, zijn dan ook niet bij alle ministeries of directies gemeengoed.

Het aangaan van langetermijnrelaties met kennisorganisaties biedt ministeries de mogelijkheid om te werken aan duurzame (gezamenlijke) kennisopbouw. Er is ruimte voor interactie, betere onderlinge afstemming over wensen en verwachtingen en wederzijds leren. Daarnaast kan een ministerie via de betreffende partij de relatie met het bredere kennis- en onderzoeksveld onderhouden dan wel vormgeven. Tegelijkertijd geldt hier ook 'onbekend maakt onbemind' (of andersom): er zijn minder prikkels om voorbij de vaste kennispartner te kijken. In het geval van raamcontracten committeert een ministerie zich zelfs aan een bepaalde afname bij het betreffende onderzoeksbureau. Zo is een gevreesd risico van deze vorm van onderzoeksprogrammering, dat kritische tegengeluiden minder snel de ruimte krijgen omdat beide partijen belang hebben bij (het voortzetten van) de samenwerking.

Langetermijnrelaties met kennisorganisaties bieden ministeries de mogelijkheid om te werken aan duurzame kennisopbouw.

Kennisontwikkeling als een gezamenlijk proces

De kennisbehoefte van beleidsmakers laat zich niet altijd vangen in duidelijke kennisvragen die kunnen worden uitgezet bij een externe kennispartner. Complexe beleidsthema’s, zoals klimaat of integratie, zijn politiek gevoelig en gaan gepaard met onzekerheden. Dit betekent dat kennisontwikkeling op deze thema’s vaak minder eenduidig is. Er is een behoefte om verschillende perspectieven op een probleem in kaart te brengen, een gezamenlijke visie te ontwikkelen of kennis van verschillende partijen bij elkaar te brengen. Kennisontwikkeling heeft in deze situatie het karakter van een interactie tussen verschillende partijen, die ieder hun eigen perspectief en ervaring inbrengen.

Complexe beleidsthema’s vereisen kennisontwikkeling waarin ruimte is voor een gezamenlijk leerproces, zowel over het probleem als over mogelijke interventies. Verschillende partijen zouden daarbij ieder hun eigen kennis en ervaring moeten kunnen inbrengen. Denk aan kennisorganisaties, uitvoeringsorganisaties, maatschappelijke partijen of professionals uit de praktijk. Op deze manier kan kennis worden georganiseerd rondom een concreet vraagstuk en in langer lopende netwerken rondom een bepaald thema. Zo organiseert het Kennisplatform voor Integratie en Samenleving (KIS), gefinancierd door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, onderzoeksprojecten in samenspel met onderzoekers, beleidsmakers en professionals uit de praktijk. En heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken kennisplatforms ingericht voor verschillende thema’s binnen het domein van ontwikkelingssamenwerking, zoals inclusieve economische ontwikkeling en voedselzekerheid.

Het organiseren van deze interactieve leerprocessen met verschillende betrokkenen is niet eenvoudig. Het vergt capaciteit en kennis bij ministeries om dergelijke 'cocreatieve' processen vorm te geven en te ondersteunen. Het zijn minder vastomlijnde processen, waarbij de resultaten van tevoren niet vaststaan. Evenmin staat van tevoren vast hoe deze resultaten de beleidspraktijk (kunnen) beïnvloeden. Daarnaast vraagt kennisontwikkeling in interactie om rolbewustzijn bij de betrokken deelnemers. Beleidsmakers, die (in andere situaties) opdrachtgever zijn, zitten bijvoorbeeld tevens als inhoudelijke gesprekspartner aan tafel.

Hoewel interactieve kennisontwikkeling dus een uitdagende vorm van ‘onderzoek’ is, is het een vruchtbare manier om complexere thema’s te benaderen. Deze thema’s worden gekenmerkt door onzekerheid en vragen om een visie voor de langere termijn. Door interactieve vormen van kennisontwikkeling te organiseren en verschillende partijen te betrekken, draagt een ministerie bij aan het ontwikkelen van kennisnetwerken. Meer dan in een (eenmalig) specifiek onderzoek of in een één op één relatie tussen een ministerie en een specifieke kennisorganisatie, staat continu en gezamenlijk leren in deze netwerken centraal.

In kennisnetwerken staat het continu en gezamenlijk leren centraal.

De balans

Uiteindelijk kunnen alle drie de hierboven besproken vormen van onderzoek waardevolle kennis voor beleid opleveren. Daarnaast is het slechts een uitsnede; er zijn er nog andere – innovatieve – manieren om kennis te (laten) ontwikkelen, zoals het investeren in wetenschappelijke onderzoeksprogramma’s via de wetenschapsfinancier NWO of het financieren van innovatieve kennispraktijken zoals Living Labs.

De manier waarop ministeries kennisontwikkeling organiseren verandert. Zo heeft de behoefte aan een kleinere overheid in de jaren ’90 er mede toe geleid dat een deel van de expertise die ministeries 'in huis' hadden, buitenshuis is ondergebracht. Het resultaat is een groter aanbod aan externe kennisbronnen, bestaande uit zowel grotendeels publiek gefinancierde onderzoeksorganisaties, als commerciële onderzoeksbureaus.

We merken op dat het belang van dialooggerichte kennisontwikkeling op dit moment bij meerdere ministeries op de agenda staat, maar nog in beperkte mate staande praktijk is. Dit is begrijpelijk omdat dergelijke vormen van kennisontwikkeling vragen om een langetermijninvestering in relatie- en capaciteitsopbouw. De uitdaging voor ministeries is dan ook, om verschillende manieren van onderzoek naast elkaar te organiseren, en op verschillende momenten te kunnen beoordelen welke vorm van kennisontwikkeling wenselijk is.

Dit betekent dat ambtenaren op ministeries veel vaardigheden moeten bezitten. Zij moeten politieke vragen en normatieve standpunten kunnen onderscheiden van te onderzoeken kennisvragen. Ook moeten ambtenaren in staat zijn om met behulp van hun netwerk nieuwe kennisvragen te formuleren, deze om te zetten in onderzoeksvragen en te organiseren dat deze vragen beantwoord worden. Dit veronderstelt dat er middelen moeten worden geïnvesteerd in het ontwikkelen en onderhouden van deze vaardigheden.

In de volgende aflevering

Naast het organiseren van onderzoek om beleidsontwikkeling en -uitvoering te ondersteunen, voeren ministeries regelmatig evaluaties van lopend beleid uit. Deze evaluaties dienen om de inzet van publiek geld te verantwoorden én om te leren over de werking van gevoerd beleid. Evaluaties kunnen aanleiding geven om beleid te wijzigen, stop te zetten of nieuw beleid te initiëren. In de volgende aflevering bespreken we hoe ministeries beleid evalueren en hoe opgedane evaluatiekennis al dan niet terugvloeit in de beleidsontwikkeling.

We horen graag van u

We komen graag met u in contact over deze verkenning naar het kennisbeleid van ministeries. Laat via het onderstaande formulier weten hoe u bezig bent met dit onderwerp, of wat u er van ons over zou willen weten.

U neemt contact op met senior onderzoeker Patricia Faasse en onderzoeker Isabelle van Elzakker.

Patricia Faasse en Isabelle Elzakker