calendar tag arrow download print
Image
RECIPES - Stakeholders of the precautionary principe

Belanghebbenden bij het voorzorgsprincipe

Voorzorg Innovatie Regelgeving
Image: iStock
Nieuwe technologieën, zoals AI, nanotechnologie en genbewerking, bieden allerlei mogelijkheden om belangrijke maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Wanneer echter het vermoeden bestaat dat een nieuwe technologie of stof ernstige schade aan de gezondheid of het milieu kan toebrengen, moeten volgens Europees recht voorzorgsmaatregelen worden genomen. Wanneer er geen consensus of wetenschappelijke zekerheid bestaat over de waarschijnlijkheid van deze effecten, dient het "voorzorgsprincipe" als basis voor het nemen van maatregelen om onze veiligheid en die van het milieu te waarborgen. Denk bijvoorbeeld aan het beperken van de toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Bij de toepassing van het voorzorgsprincipe zijn verschillende belangen in het geding. Deze zijn in kaart gebracht door het Rathenau Instituut als deel van het Europese RECIPES-project.

In het kort:

  • Wanneer er wetenschappelijke onzekerheid bestaat over de risico's van een nieuwe ontwikkeling, biedt het voorzorgsprincipe beleidsmakers de mogelijkheid om het milieu en de volksgezondheid voorrang te geven boven andere (economische) belangen
  • Bij de toepassing van het voorzorgsprincipe is het noodzakelijk om verschillende belangen af te wegen, nu en in de toekomst.
  • Om strategieën te ontwikkelen die voorzorg en innovatiemogelijkheden combineren, is het van belang inzicht te krijgen in wat erop het spel staat rond de toepassing van het voorzorgsprincipe. Dit artikel gaat hierover.

Het voorzorgsprincipe geeft richting aan wat juist en eerlijk is in situaties van wetenschappelijke onzekerheid en hoe de belangen moeten worden afgewogen. Het principe bepaalt echter niet welke maatregelen in welke situaties van wetenschappelijke onzekerheid moeten worden genomen.
Dit leidt in de praktijk tot verschillende implementaties van het principe. Zo zal de veiligheid van het herbicide glyfosaat binnenkort opnieuw moeten worden beoordeeld door de Europese Commissie, is er een Europees verbod/moratorium op bepaalde neonicotinoïden die worden gebruikt voor de bestrijding van insecten, en moeten bedrijven wetenschappelijk kunnen aantonen dat een GGO-gewas (genetisch gemodificeerd organisme) veilig is voordat ze daarvoor een vergunning krijgen - en ook de mogelijkheden voor een vergunning verschillen van land tot land.

De vraag hoe en wanneer het principe moet worden toegepast is een evenwichtsoefening onder onzekere omstandigheden. Bij de toepassing van het voorzorgsprincipe maken besluitvormers verschillende afwegingen, zoals: is het gevaar ernstig genoeg? Is er in feite sprake van wetenschappelijke onzekerheid? En welke maatregelen staan in verhouding tot het voorkomen van potentiële schade? Dergelijke beslissingen moeten zorgvuldig worden genomen, omdat ze verstrekkende gevolgen kunnen hebben voor enerzijds de producenten van de stof/techniek en anderzijds de potentiële slachtoffers van de daarmee samenhangende risico's, zoals de natuur en Europese burgers.

Binnen deze balanceringsoefening onderscheiden we vier groepen belanghebbenden. Ten eerste zijn er partijen die het voorzorgsprincipe formaliseren in wetten, regels en maatregelen. Ten tweede zijn er partijen die de voorzorgsmaatregelen implementeren. Ten derde zijn er partijen die rechtstreeks te maken hebben met de manier waarop het voorzorgsprincipe wordt toegepast. Ten vierde zijn er indirect betrokken partijen. Deze vier groepen worden hieronder toegelicht.

1. Belanghebbenden die het voorzorgsprincipe formaliseren in wetten, regels en maatregelen
2. Belanghebbenden die betrokken zijn bij formele procedures op basis van het voorzorgsprincipe
3. Belanghebbenden die rechtstreeks te maken hebben met de gevolgen
4. Stakeholders die indirect betrokken zijn

Wat betekent dit voor de ontwikkeling van strategieën voor de toepassing van het voorzorgsprincipe?

Het voorzorgsprincipe is een belangrijk algemeen principe dat onder andere als algemeen principe in het EU-recht is opgenomen. De toepassing ervan heeft op verschillende manieren gevolgen voor de bescherming van de gezondheid van mensen, het milieu en voor innovatie. Het is bedoeld om een passende reactie op onzekere, ernstige risico's mogelijk te maken die aanvaardbaar is voor de samenleving waaraan het risico wordt opgelegd. Onze analyse laat een complex scala aan krachten en belangen zien rond de toepassing van dit principe. Het is duidelijk dat het niet eenvoudig is om rekening te houden met belanghebbenden die op de lange termijn te maken hebben met potentiële risico's, waaronder degenen die zich niet kunnen organiseren in organisaties of lobbygroepen die hun belangen behartigen. 

Omdat RECIPES plaatsvindt in het midden van deze dynamische en vaak politieke arena, spelen co-creatie en betrokkenheid van belanghebbenden een belangrijke en unieke rol binnen het project. De partners van het consortium komen uit verschillende Europese landen en hebben verschillende (academische) achtergronden. Verschillende belangengroepen zijn vertegenwoordigd in de adviesraad van het project. Bovenal betrekken we belanghebbenden bij de verschillende stappen van onze methodiek.

Zo is er bijvoorbeeld een dialoog met burgers gevoerd over het onderwerp, is er een media-analyse van verschillende Europese kranten uitgevoerd en zijn er scenario-workshops gehouden met een breed scala aan stakeholders. Uiteindelijk werken we aan discussies met beleidsmakers over strategieën die het voorzorgsprincipe inherent koppelen aan mogelijkheden voor verantwoorde innovatie.  Het Rathenau Instituut kan putten uit jarenlange ervaring in het faciliteren van de dialoog over de ontwikkeling van wetenschap en technologie, met name over situaties van wetenschappelijke onzekerheid. Voorbeelden van relevante Rathenau-projecten zijn de Nanodialoog, het Ammoniakdossieen ons huidige project over radioactief afval. 

Het voorzorgsprincipe

Het voorzorgsprincipe komt op het volgende neer: wanneer er gevaar bestaat voor ernstige of onomkeerbare schade, zoals bij de introductie van nieuwe stoffen of technologie die permanente systemische (neven)effecten kunnen hebben, mag wetenschappelijke onzekerheid geen excuus zijn om geen voorzorgsmaatregelen te nemen. Of, in eenvoudige bewoordingen: beter veilig dan te weinig. 

Het principe heeft een lange geschiedenis en heeft op verschillende manieren een plaats gekregen in onze samenleving. Sinds de jaren zeventig heeft het principe steeds meer de status van een internationaal erkend algemeen rechtsbeginsel gekregen. In elk wettelijk en reglementair domein waar er wetenschappelijke onzekerheid bestaat over ernstige risico's - bijvoorbeeld het milieurecht, de wetgeving inzake chemische stoffen of het levensmiddelenrecht - richt het principe zich op het nemen van voorzorgsmaatregelen. In dit verband is het bijvoorbeeld opgenomen in het Verdrag van Lissabon over de werking van de EU en andere belangrijke internationale verdragen. Meer recentelijk is het ook geformaliseerd in onder andere praktijken waarbij risico's worden beoordeeld, in bedrijfsrichtlijnen of instructies voor beleidsmakers.

Maar wat is nu precies een 'principe'? Ronald Dworkin omschrijft principes in de wet als open-eindig. Ze bieden geen vooraf bepaalde oplossing. Integendeel, principes hebben een hoog moreel gehalte en zijn bedoeld om beleidsmakers richting te geven, met name op het gebied van rechtvaardigheid en billijkheid. Principes kunnen, in tegenstelling tot beleid of benaderingen, juridisch bindend zijn en de basis vormen voor specifiek geformuleerde regels. Vrijheid van interpretatie bij de formulering en toepassing van deze regels laat echter ruimte voor oordeelsvorming. 

RECIPES

Om de toepassing van het voorzorgsbeginsel te versterken, neemt het Rathenau Instituut deel aan het Europese RECIPES-project.  Dit Horizon 2020-onderzoeksinitiatief is bedoeld om strategieën en richtlijnen te ontwikkelen die het voorzorgsbeginsel combineren met innovatiemogelijkheden. Dit artikel maakt deel uit van een reeks artikelen over voorzorg en innovatie die we in het kader van RECIPES schrijven. 

Voetnoten