Hoe vult Europa het verlangen naar technologische soevereiniteit in?

Vanaf nu is het America First, zei de Amerikaanse president Donald Trump bij zijn inauguratie op 20 januari 2017. Hij voegde daad bij woord. Trump brak met het vrijhandelsbeleid van zijn voorgangers, zette een streep door handelsverdragen en wierp tariefmuren op. Hij lanceerde het decreet Buy American and Hire American en maakte plannen voor de ontwikkeling van nieuwe technologieën met veelzeggende namen als Artificial Intelligence for the American People.

Wie denkt dat de democratische presidentskandidaat Joe Biden in dit opzicht een compleet andere wind zal doen waaien, komt bedrogen uit. Hij voert campagne met het plan Made in all of America waarmee hij de slogan ‘Buy American’ wil waarmaken en flink wil investeren in Amerikaanse productie en innovatie.

Deze protectionistische reflex is opgekomen nadat veel Amerikaanse bedrijven in de afgelopen decennia gretig hun productie naar lagelonenlanden hebben verplaatst. Het leek voordelig om te focussen op onderdelen in de waardeketen met de meeste toegevoegde waarde, zoals R&D, ontwerp en marketing. Maar nu landen als China die takken van sport ook beheersen, is deze internationale arbeidsverdeling niet langer houdbaar.

Het is verleidelijk te denken dat Europa niet aan retoriek en protectionisme op zijn Amerikaans doet. Maar dat is niet helemaal waar. Kijk alleen al naar de Franse president Emmanuel Macron. Hij pleitte in mei 2017 voor Buy European (weinig meer van vernomen) en in september 2017 voor Europese soevereiniteit (wel gemeengoed geworden)

Voorzitter van de Europese Commissie Ursula von der Leyen en commissaris van de interne markt Thierry Breton herhalen het belang van Europese soevereiniteit als een mantra: Europa dient industrieel, digitaal en technologisch soeverein te zijn. In haar Staat van de Unie die Von der Leyen op 17 september hield, repte ze nogmaals van ‘digitale soevereiniteit’. Duitsland maakte technologische en digitale soevereiniteit tot speerpunt van zijn EU-voorzitterschap voor de tweede helft van 2020.

Het is evenwel zoeken naar een scherpe omschrijving van wat de Europese leiders precies bedoelen met die soevereiniteit. Ze willen er iets mee aanduiden als: in staat de eigen boontjes te doppen, de mogelijkheid over het eigen lot te beschikken en de technologie te ontwikkelen in harmonie met de Europese waarden en belangen. Op terreinen als defensietechnologie, kunstmatige intelligentie, robotica, 5G, cloud computing, biotechnologie en energieopslag moet Europa een speler van gewicht worden, niet alleen om mee te doen aan de concurrentiestrijd op de mondiale markt, maar ook om deze technologieën zelf vorm te kunnen geven conform ons eigen waardenpatroon.

De Europese Unie is met het streven naar technologische en digitale soevereiniteit bezig aan een lastige evenwichtsoefening. Aan de ene kant willen ze de concurrentiekracht van de eigen industrie versterken en een zekere mate van autonomie en zelfredzaamheid bereiken. Daarbij willen ze dat Europeanen voor hun veiligheid en gezondheid niet afhankelijk zijn van buitenlandse spelers. Aan de andere kant beklemtonen Europese politici dat ze geen protectionistisch beleid willen voeren dat de eigen industrie bevoordeelt en buitenlandse spelers weert. Europa staat voor een open economie en vrije handel, maar dan wel met wederkerigheid. Dat onderstreepte de EU tijdens de videoconferentie met Chinese leiders op 14 september 2020. Het kan niet langer zo zijn dat Chinese bedrijven wel mogelijkheden hebben op de Europese markt die Europese bedrijven niet hebben op de Chinese.

De EU zal ervoor moeten waken dat het verlangen naar Europese soevereiniteit niet ontaardt in Europe First en een afsluiten van de wereld. Dat kan namelijk juist de Europese concurrentiekracht aantasten. Dat zegt ook de president van het Portugese Nationaal Laboratorium voor Energie en Geologie Teresa Ponce de Leão: ‘We moeten een open markt, open wetenschap en open innovatie zien te behouden.’ Daarbij, zo betoogt het Rathenau Instituut, dient open wetenschap een belangrijk publiek doel: het maakt wetenschap niet alleen efficiënter, maar zorgt er ook voor dat de vragen die onderzoekers stellen beter aansluiten op maatschappelijke behoeften.

Hoe moeilijk die evenwichtsoefening tussen openheid en bescherming is, blijkt uit de discussie over Huawei. In die discussie vormen economische belangen en veiligheidsrisico’s een haast onontwarbaar kluwen. Terwijl de Verenigde Staten het Chinese bedrijf weert bij de ontwikkeling van 5G, neemt Europa een ambivalentere houding in. Begin dit jaar presenteerde Europa een gereedschapskist voor het in de hand houden van risico’s bij de uitrol van 5G-netwerken. De aanbeveling is aanbieders die een hoog risico vormen te weren bij gevoelige delen van de netwerken. Maar dat dit veel ruimte laat voor interpretatie blijkt ook uit de verschillende posities die EU-lidstaten innemen.

Deze spanning probeert de Europese Commissie te bezweren met de woorden ‘open strategische autonomie’, een formulering die ze gebruikte in het op 27 mei 2020 gelanceerde coronaherstelfonds Next Generation EU. ‘Wij zullen ons altijd blijven inzetten voor open en eerlijke handel,’ schreef de Commissie, ‘maar wij moeten ons bewust zijn van de noodzaak om minder afhankelijk te zijn en de voorzieningszekerheid te versterken, met name voor zaken als farmaceutische bestanddelen of grondstoffen.’

Begin september presenteerde de Europese Commissie een plan om de afhankelijkheid van buitenlandse spelers voor kritieke grondstoffen te verminderen. Daarin vielen de woorden ‘open strategische autonomie’ opnieuw. De ambitie is de eigen productie van kritieke grondstoffen te verhogen. Neem lithium, een essentiële grondstof voor onder meer de accu’s van elektrische auto’s. Naar verwachting zal de EU in 2050 zestig keer meer lithium dan nu nodig hebben. Nu komt het leeuwendeel van het lithium (78%) uit Chili. De investeringen uit de Alliantie voor batterijen moeten ervoor zorgen dat ‘al tegen 2025 80% van de Europese vraag naar lithium wordt geleverd vanuit Europese bronnen.’ Of neem zeldzame aardmetalen zoals neodymium, onder meer gebruikt in glas, lasers en magneten. Die komen voor 98% uit China. Ook in dit geval wil de Europese Commissie de afhankelijkheid verminderen door de eigen productie te verhogen. Maar de kans dat dit voor honderd procent lukt, is gering. Europa zal afhankelijk blijven van buitenlandse partners. Daarom wil het ‘de toelevering diversifiëren door middel van duurzame en verantwoorde winning uit derde landen’.

In praktijk zijn de in handelsverdragen en partnerschappen vastgelegde voorwaarden op het gebied van milieu- en mensenrechten vaak nogal zwak, net als het toezicht erop. Wil de EU de balans vinden tussen openheid en bescherming, dan zal ze scherper moeten krijgen wat exact de strategische kennis en technologieën zijn die het in eigen hand wil houden. Ook moet de EU duidelijker maken hoe ze omgaat met allerlei afhankelijkheden in alle fasen van de waardeketen. Dat geldt niet alleen bij de verwerving en verwerking van grondstoffen, maar ook bij R&D, design en productie. Met de globalisering van de hele waardeketen zal Europa per onderdeel goed moeten nadenken over waar en met wie ze dat organiseert.

In het plan voor kritieke grondstoffen lezen we dat er een andere manier is om de afhankelijkheid van derde landen te verkleinen: ‘het vervangen van een kritieke grondstof door een niet-kritieke grondstof die dezelfde prestaties levert (substitutie)’. Daarom benoemt het plan als actie om in 2021 te starten met onderzoek naar en innovatie van kritieke grondstoffen in het kader van Horizon Europe.

Dat brengt ons bij een paradox van het Europese beleid. Europa heeft een brandende ambitie om aan allerlei fronten zelfredzaam en sterk te zijn. Bijvoorbeeld in de eigen grondstoffenvoorziening, op het gebied van de data-infrastructuur en ten aanzien van nieuwe technologieën als kunstmatige intelligentie en robotica. Die zelfredzaamheid vergt investeringen in onderzoek en ontwikkeling, maar het budget daarvoor blijft achter.

Gedurende de Europese top van juli 2020 besloten de Europese leiders het budget voor Horizon Europe in de periode 2021-2027 te beperken tot een kleine 80 miljard euro. Dat is ongeveer gelijk aan het budget voor de vorige periode, maar aanzienlijk minder dan de 100 miljard euro waar de Europese Commissie aanvankelijk op mikte. Het Europees Parlement heeft gezegd dat het de begroting weigert goed te keuren, als het budget voor Horizon Europe niet omhoog gaat. Maar of het werkelijk zal lukken het bedrag substantieel op te krikken, is de vraag.

Het Europese budget is natuurlijk niet het enige dat naar onderzoek en ontwikkeling gaat. Ook de lidstaten zelf steken daar geld in. Rathenau becijferde eerder dat de Nederlandse overheid er in 2020 5,8 miljard euro aan besteedt. Naast de overheid investeren ook private partijen in R&D. Maar ook als we het hele plaatje bij elkaar leggen, ziet het beeld er voor Europa niet zo gunstig uit. In verhouding tot het bruto binnenlands product liggen de totale investeringen in R&D in de EU (2,0%) een stuk lager dan in de VS (2,8%). De Amerikaanse presidentskandidaat Joe Biden wil overigens nog meer investeren. In vier jaar tijd wil hij in het kader van zijn plan ‘Made in all of America’ 300 miljard dollar investeren in R&D en nieuwe technologieën zoals 5G, elektrische mobiliteit en kunstmatige intelligentie.

Waar Trump en Biden in hun America First-retoriek nog niet zo gek veel lijken te verschillen, zou de verkiezing van Biden op klimaatgebied wel een grote trendbreuk betekenen. Trump betoonde zich regelmatig een klimaatscepticus en spande zich in om de fossiele industrie overeind te houden. Biden lanceerde in juli 2020 juist een ambitieus klimaatplan. Net als de Europese Unie wil Biden dat de uitstoot van broeikasgassen in 2050 netto op nul uitkomt. En hij trekt er zijn beurs voor. Biden noemt een bedrag van twee biljoen dollar (1700 miljard euro) voor onder meer een grootschalige investering in technologieën voor schone energie. Dat is bijna twee keer zoveel als het Europese Green Deal Investment Plan dat een biljoen euro (1000 miljard euro) wil losmaken aan publieke en private investeringen.

In haar Staat van de Europese Unie zei Von der Leyen het opnieuw: Europa wil het eerste continent zijn dat in 2050 klimaatneutraal is. De VS zullen onder Biden dezelfde ambitie hebben. En daar meer middelen voor uittrekken. Alleen door bijzonder slim en effectief te investeren kan de Europese Unie, na de slag om het beheer van persoonlijke data van de VS te hebben verloren, voorkomen in nieuwe rondes van technologische vernieuwing zoals in ze zoektocht naar schone energie opnieuw de duimen te leggen.

Dat slimme investeren zal, stelt de Europese Commissie, vorm krijgen via missies. Die moeten de effectiviteit van de uitgaven verhogen door ze te richten op precieze doelen. In de tweede en omvangrijkste pijler van Horizon Europe met als naam ‘Mondiale Uitdagingen’ staan vijf missies centraal. Een van die vijf missies is de aanpassing aan klimaatverandering.

De beloftevolle benadering van de EU vergt evenwel nog een omwenteling in het denken. In een ‘Factsheet of the European Union’ staat het doel van het beleid voor onderzoek en technologische ontwikkeling omschreven als ‘het versterken van de wetenschappelijke en technologische basis van de EU-industrie’. Die taakopvatting komt bijvoorbeeld terug in de investeringen vanuit het Europese Defensiefonds. Die dienen volgens de directeur van het verantwoordelijke directoraat-generaal om ‘de concurrentiekracht en het innovatiepotentieel van de EU-industrie’ te ondersteunen, in plaats van de wens van de Europese Commissie om publieke doelen te bereiken zoals een veilige samenleving.

Als de EU werkelijk wil dat innovatie bijdraagt aan maatschappelijke omwentelingen, zal ze de focus op de ondersteuning van de eigen industrie en de eenzijdige aandacht voor de ontwikkeling van Europese spitstechnologie moeten loslaten. ‘Een innovatie kan alleen succesvol bijdragen aan een transitie als de innovatie maatschappelijk ingebed raakt,’ betoogt het Rathenau Instituut. Met alleen het ontwikkelen en toepassen van een nieuwe technologie komen we er niet. Essentieel is aandacht voor de juridische, economische en socioculturele inbedding.

De EU droomt van technologische soevereiniteit. Wil ze dat waarmaken, dan dient ze balans scherper te krijgen tussen bescherming en openheid. Ook moet ze een plan van aanpak maken over het omgaan met afhankelijkheden in de hele waardeketen. Daarnaast dringt zich de vraag op of de Europese investeringen in onderzoek en ontwikkeling wel sporen met de hoge ambities. Maar nog belangrijker dan de vraag of de EU wel genoeg geld uittrekt, is hoe ze het besteedt. Daarbij kan ze zich beter niet blindstaren op het verwerven van technologische voorsprong, maar is het verkieslijk dat ze breder kijkt hoe ze technologie kan inzetten voor innovaties die werkelijk bijdragen aan de grote uitdagingen van onze samenleving. Ons continent kan zich juist onderscheiden door technologische vernieuwing niet tot een doel op zich te maken, maar door de vernieuwing ten dienste te stellen van maatschappelijke omwentelingen die harmoniëren met door de Europeanen gekoesterde publieke waarden

Dit artikel is geschreven op verzoek van het Rathenau Instituut door gastschrijver Tomas Vanheste, die regelmatig bericht over Europese ontwikkelingen. Vanheste (1968) studeerde wijsbegeerte van wetenschap, technologie en samenleving aan de Universiteit Twente, waar hij ook promoveerde. Hij was verbonden aan Vrij Nederland en De Correspondent en schrijft nu als zelfstandig journalist voor onder meer De Groene Amsterdammer.